【摘 要】隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和投資體制改革的逐步推進(jìn)，民用機場建設(shè)投資監(jiān)管應(yīng)如何與之相適應(yīng)，已成為一個迫切需要研究的重大現(xiàn)實問題。本文初步分析了民用機場建設(shè)投資中普遍存在的問題及監(jiān)管現(xiàn)狀，并構(gòu)建了一套完整的全過程監(jiān)管體系。

　　【關(guān)鍵詞】民用機場；建設(shè)投資；監(jiān)管

　　一、投資監(jiān)管概述

　　（一）投資監(jiān)管的內(nèi)容

　　投資監(jiān)督管理是指有關(guān)監(jiān)督機關(guān)和職能部門依據(jù)法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，對政府的投資活動和政府管理投資的工作進(jìn)行的監(jiān)督管理，其實質(zhì)是對政府及其工作人員權(quán)力的約束和規(guī)范，使政府的投資行為和管理投資的行為在法律、法規(guī)和制度的范圍內(nèi)進(jìn)行。

　　（二）投資監(jiān)管的必要性

　　改革開放以來，國家對原有的投資體制進(jìn)行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局。但同時，投資體制中還存在企業(yè)投資決策權(quán)沒有完全落實、政府投資決策和投資管理不夠規(guī)范、投資宏觀調(diào)控能力有待加強等問題。要解決這些問題，必須盡快建立健全投資制衡體系，不斷強化監(jiān)督機制，切實加強和改進(jìn)對投資的監(jiān)督和管理。

　　二、我國民用機場建設(shè)投資監(jiān)管的現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┍O(jiān)管主體方面存在的問題

　　1.監(jiān)管主體眾多，監(jiān)管不全面、不完整。

　　民用機場建設(shè)過程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，監(jiān)管主體眾多，大到中央部委，小到地方政府。這種監(jiān)管機構(gòu)分散，監(jiān)管效率不高。目前，對民用機場建設(shè)投資的監(jiān)管機構(gòu)主要包括國家發(fā)改委、民航局和財政審計等部門。一個民用機場建設(shè)投資項目要接受多個監(jiān)管部門的重復(fù)監(jiān)督檢查，既浪費監(jiān)管資源，又影響監(jiān)管效率。

　　雖然民用機場建設(shè)投資監(jiān)管部門和機構(gòu)眾多，但沒有一個部門或機構(gòu)對民用機場建設(shè)投資實行真正的、全面的和完整的監(jiān)管。這種分頭監(jiān)管的局面使得各監(jiān)管部門之間的相互協(xié)調(diào)性差，責(zé)任落實不到位，從而降低了投資監(jiān)管的作用。

　　2.監(jiān)督的法律依據(jù)比較多

　　民用機場建設(shè)過程中，各監(jiān)管部門監(jiān)管所依據(jù)的主要法律和規(guī)章制度比較多，但是這些法律法規(guī)都是針對民用機場建設(shè)各個階段的，都是比較零散的，沒有一個法律法規(guī)涉及到監(jiān)管的全過程。

　?。ǘ┟裼脵C場建設(shè)中技術(shù)與財務(wù)方面存在的問題

　　1.民用機場建設(shè)時間跨度長

　　由于民用機場建設(shè)投資大、審批環(huán)節(jié)多，因此歷時較長。特別是籌建期，要經(jīng)過國家發(fā)改委、國土資源部門、環(huán)保部門、地方政府等多部門的審批，如此繁瑣的審批環(huán)節(jié)為民用機場建設(shè)單位帶來沉重的人力和財力負(fù)擔(dān)，也為以后建設(shè)過程中出現(xiàn)設(shè)計變更、物價上漲導(dǎo)致工程成本上升等問題埋下了安全隱患。

　　2.民用機場建設(shè)投資前期工作考慮不全面

　　民用機場建設(shè)項目都進(jìn)行了立項、可行性研究，也履行了報告批復(fù)程序，但有些項目僅僅是履行了建設(shè)審批程序，沒有深入地從財務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益及社會影響角度進(jìn)行預(yù)測，對項目的投資價值及如何進(jìn)行建設(shè)的咨詢意見不夠客觀、科學(xué)。

　　3.民用機場設(shè)計分別存在設(shè)計保守或超前現(xiàn)象

　　由于對民用機場業(yè)務(wù)量預(yù)測不夠準(zhǔn)確，對民用機場規(guī)模涉及不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致設(shè)計目標(biāo)與實際情況存在差異，出現(xiàn)設(shè)計保守或超前現(xiàn)象。

　　4.預(yù)算、概算與實際投資差異較大

　　在民用機場建設(shè)的實踐中，無論是新建或者是改擴(kuò)建項目，工程造價控制中普遍存在著“預(yù)算超概算，決算超預(yù)算”的不良現(xiàn)象，其結(jié)果不僅影響了國家對民用機場建設(shè)投資的宏觀控制，而且給民用機場建設(shè)項目投產(chǎn)運營后帶來了較大的財務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　5.機場建設(shè)工程結(jié)算不規(guī)范

　　在機場建設(shè)工程中，由于各種原因，出現(xiàn)一些不規(guī)范之處。比如結(jié)算資料保存不完整、費用項目重復(fù)計算、變更合同沒有補充協(xié)議等。結(jié)算過程中出現(xiàn)的這些不規(guī)范之處至少會產(chǎn)生兩方面不良的后果，一方面可能會助長貪污腐敗現(xiàn)象的滋生；另一方面會在某種程度上影響決算的正常和按時進(jìn)行。

　　三、完善民用機場建設(shè)投資監(jiān)管的措施

　?。ㄒ唬┟裼脵C場建設(shè)投資監(jiān)管的保障措施

　　1.建立投資監(jiān)管法律法規(guī)體系，使政府投資監(jiān)管沿著法治的軌道發(fā)展

　　全面落實民用機場建設(shè)的全過程監(jiān)督管理體系，除了要健全監(jiān)管模式，明確監(jiān)管主體及職責(zé)、理順監(jiān)管流程外，還需要建立、完善相關(guān)法規(guī)制度?，F(xiàn)行的各種法律法規(guī)比較分散，尚未對政府投資監(jiān)管特別是決策責(zé)任的追究做出專門的明確界定。因此，要以法律法規(guī)體系的完善來推進(jìn)政府投資的監(jiān)管，用法管權(quán)、法管人、法管事，盡快構(gòu)筑起政府投資的法律風(fēng)險防范體系。

　　2.建立完善的組織保障體系

　?。?）理順管理部門職權(quán)。投資的主管部門，要認(rèn)真梳理，使投資管理的權(quán)力配置職責(zé)明確，分工合理，進(jìn)一步強化程序和責(zé)任制度，切實加強行政的層級監(jiān)督制約。

　　（2）加強各項法規(guī)制度的執(zhí)行力度，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)資金及財務(wù)管理制度。地方財政部門按規(guī)定及時審撥民用機場投資建設(shè)工程進(jìn)度款和尾留款，及時審批竣工財務(wù)決算報告。地方審計部門可選擇一定規(guī)模的項目，依法對項目實施、民用機場投資建設(shè)工程概算及預(yù)算執(zhí)行情況和竣工決算進(jìn)行審計監(jiān)督。

　?。?）加強項目建設(shè)監(jiān)督檢查。民航局會同地方管理局對項目實施進(jìn)行檢查和稽查，發(fā)現(xiàn)擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、突破設(shè)計概算、不按規(guī)定招標(biāo)發(fā)包、民用機場投資建設(shè)工程質(zhì)量低劣、建設(shè)資金損失、發(fā)生嚴(yán)重安全事故等濫用職權(quán)、玩忽職守、營私舞弊的行為，對建設(shè)單位及相關(guān)責(zé)任人及時提請有關(guān)部門予以處理。

　?。ǘ┙⑼晟频拿裼脵C場建設(shè)投資監(jiān)管體系

　　建立一套涵蓋宏觀調(diào)控管理、建設(shè)決策管理、計劃控制管理、資金撥付管理、建設(shè)過程管理、后續(xù)審計考核管理等方面的全過程監(jiān)管體系，需要全面認(rèn)識“工程”和“資金”之間的關(guān)系，正確判斷它們之間作用力的大小，以這兩條鏈為準(zhǔn)繩，挖掘控制點，采用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方式方法，并將全過程動態(tài)跟蹤審計貫穿始終，這樣才能取得最佳的監(jiān)管效果（見圖1）。

　　1.工程鏈監(jiān)管

　　工程鏈監(jiān)管是指對于民用機場建設(shè)項目流程從工程建設(shè)角度監(jiān)管各階段的合法、合理、合規(guī)性。

　　（1）投資決策階段。該階段主要是對民用機場建設(shè)選址、項目建議合理性的審查。審查可分如下幾個階段進(jìn)行：項目申報及篩選；項目立項審查；簽訂責(zé)任書。

　?。?）前期規(guī)劃階段。該階段主要是對民用機場建設(shè)可行性研究、總體規(guī)劃合理性的審查。建設(shè)單位提出民用機場總體規(guī)劃，民航局根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、旅游事業(yè)發(fā)展情況、對外貿(mào)易發(fā)展水平、鐵路、水運、高速公路等運輸方式的發(fā)展水平、鄰近區(qū)域民用機場情況、本地區(qū)人口統(tǒng)計狀況等因素研究并確定民用機場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）項目設(shè)計階段。該階段主要是對民用機場建設(shè)初步設(shè)計的合理性、施工圖設(shè)計的合規(guī)性進(jìn)行審查。特別注意的是，民用機場投資建設(shè)工程設(shè)計對造價的影響較大，應(yīng)確保建設(shè)單位在綜合考慮安全、功能、標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)濟(jì)等各方面要素的基礎(chǔ)上，把有限的建設(shè)資金用到刀刃上。

　?。?）建設(shè)實施準(zhǔn)備及招投標(biāo)階段。該階段主要是對招投標(biāo)合同的合法、合規(guī)性進(jìn)行審查。如果建設(shè)實施準(zhǔn)備及招投標(biāo)階段的招投標(biāo)文件、合同文件等不夠嚴(yán)密、明確，在今后結(jié)算時，容易引起扯皮而影響工期及造價失控的現(xiàn)象。該階段審查主要可通過審查民用機場招投標(biāo)制度及管理程序作為基本考核點。

　?。?）民用機場投資建設(shè)工程施工階段。該階段主要審查項目建設(shè)過程中的變更是否合理。對此進(jìn)行審查主要是檢查建設(shè)部門是否有相應(yīng)的制度與有效控制措施。比如變更立項制度，凡是與原合同量、價有變化的，都要經(jīng)過一定的程序進(jìn)行立項等。

　　（6）竣工決算階段。該階段主要審查民用機場建設(shè)的質(zhì)量是否合格，預(yù)算執(zhí)行情況、決算審計等。

　　2.資金鏈監(jiān)管

　　資金鏈監(jiān)管是指對民用機場建設(shè)項目過程中資金撥付的合理性、資金使用的合規(guī)性、效率性進(jìn)行監(jiān)督管理。

　?。?）投資決策、前期規(guī)劃階段。該階段應(yīng)盡可能掌握包含土地成本、前期規(guī)劃費、資金成本及管理費用（含建設(shè)單位管理費、設(shè)計費、監(jiān)理費等）等可能發(fā)生的民用機場投資建設(shè)工程建設(shè)項目全過程費用，為后期做好項目經(jīng)濟(jì)評價提供數(shù)據(jù)。

　　（2）設(shè)計階段。在設(shè)計階段需要組織專業(yè)人員盡可能地收集相關(guān)資料，對每個設(shè)計方案作出經(jīng)濟(jì)估算及評價，審核概算，控制造價，確定民用機場概算總投資和具體建設(shè)內(nèi)容，同時確定民航基金撥付的最佳比例。

　　（3）民用機場投資建設(shè)工程招投標(biāo)及施工階段。民用機場投資建設(shè)工程施工階段可能會出現(xiàn)設(shè)計變更偏多、工程驗收不到位、監(jiān)理單位監(jiān)管不力等情況。因此，應(yīng)根據(jù)實際發(fā)生的變化，充分深入施工現(xiàn)場，制定合理的資金使用計劃，既要保證民用機場投資建設(shè)工程有足夠的資金，又要做到盡可能不占用過多的資金，減少利息支出，降低資金籌措的難度。

　　（4）竣工決算階段。在竣工驗收階段，要檢查工程監(jiān)督資料的真實性與完整性；要核實建設(shè)成本的合法性、合理性和竣工財務(wù)決算的真實性，審定建設(shè)項目的資金結(jié)余；檢查各類竣工驗收時工程與概算內(nèi)容的一致性、財務(wù)支出的合法性；要關(guān)注工程技術(shù)資料對執(zhí)行項目概算、財務(wù)決算結(jié)果的影響程度。

　?。?）民用機場交付使用階段。在民用機場交付使用階段，要做好建設(shè)項目后評估工作。在竣工決算審核的基礎(chǔ)上，將項目的有關(guān)資料及分析結(jié)果匯總并建立數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)民用機場投資建設(shè)工程提供參考。

　　3．實行全過程動態(tài)跟蹤審計

　　全過程動態(tài)跟蹤審計需借助社會專業(yè)審計力量，將事后審計環(huán)節(jié)提前并始終貫穿于項目建設(shè)全過程，以充分發(fā)揮國家審計、行業(yè)部門審計和社會審計的合力。既杜絕違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，又規(guī)范建設(shè)程序，確保建設(shè)資金安全完整，節(jié)約民用機場投資建設(shè)工程投資。

　　（1）建設(shè)項目前期階段審計。民用機場建設(shè)項目前期決策工作十分重要，它從根本上影響民用機場建設(shè)項目的成本和投資效益，因此應(yīng)對其進(jìn)行審計。建設(shè)項目前期階段審計的主要內(nèi)容包括：對投資決策、項目可行性研究、民用機場投資建設(shè)工程設(shè)計、設(shè)計概算、預(yù)算的審查；招標(biāo)文件、投標(biāo)標(biāo)底、投標(biāo)報價審查；建設(shè)民用機場投資建設(shè)工程施工合同的審查。

　?。?）建設(shè)項目施工階段審計。施工階段的審計是民用機場建設(shè)項目跟蹤審計的重點，是堵塞漏洞、降低成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審計內(nèi)容包括對收入、成本、費用、資金撥付金額進(jìn)行核實，對各項管理工作進(jìn)行中途定性評價。

　?。?）建設(shè)項目結(jié)束階段審計。民用機場建設(shè)項目完工后，審計部門要對項目部門實際完成的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況進(jìn)行審定，對執(zhí)行企業(yè)財務(wù)制度、財經(jīng)紀(jì)律和規(guī)定情況進(jìn)行審計。

　　此外，實行全過程跟蹤審計要堅持“全面審計、突出重點”的原則，對項目建設(shè)程序、招投標(biāo)制度、合同簽訂、質(zhì)量管理、造價控制、資金使用管理以及設(shè)計、施工、監(jiān)理履行職責(zé)情況等重點環(huán)節(jié)重點加強審計監(jiān)督。在實際操作過程中，審計機構(gòu)要緊緊抓住資金流程這一主線，重點關(guān)注建設(shè)資金使用的合法性和規(guī)范性，緊緊抓住民用機場投資建設(shè)工程造價控制審核這一關(guān)鍵控制點，及時提出有針對性的合理化建議，糾正并完善建設(shè)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)。

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