摘要：建設(shè)領(lǐng)域是腐敗多發(fā)的領(lǐng)域，造成腐敗的原因與監(jiān)督缺失不無關(guān)系，為此，加強建設(shè)單位內(nèi)、外部監(jiān)督非常有必要。針對建設(shè)單位存在監(jiān)督機制弱化、施工單位資質(zhì)準(zhǔn)入執(zhí)行差、現(xiàn)場代表制度混亂、造價管理不重視等諸多問題，需要加強建設(shè)單位的內(nèi)外部監(jiān)督特別是內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，從監(jiān)督體制、制度、責(zé)任的追究等各個方面加強監(jiān)督。

　　1　建設(shè)單位監(jiān)督機制的弱化問題

　　從多年的改革實踐中人們逐漸發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域深層次的主要問題是體制問題，體制問題的核心則是監(jiān)督問題，即“第一把手”無人監(jiān)督、同級無人監(jiān)督的問題。香港太陽報2010年6月14日在《衙門權(quán)力無監(jiān)管清水一樣生蛀蟲》一文中指出，只要有權(quán)力，哪怕是微不足道的權(quán)力，一旦喪失監(jiān)督，就會滋生腐敗，無論年齡、職位和行業(yè)，都會出貪官污吏。如某地方連續(xù)三屆主管交通的“第一把手”均因在工程建設(shè)領(lǐng)域中存在貪污受賄等問題而鋃鐺入獄，類似的例子不勝枚舉。絕對的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，有的貪官在獄中的自白中也指出，能夠輕易犯罪的原因之一，就是無人監(jiān)督。因此，要解決建設(shè)單位存在的腐敗問題，首先是認(rèn)識到監(jiān)督的重要性，加強內(nèi)部審計等內(nèi)、外部監(jiān)督的作用。

　　監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督有檢察院、輿論等監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督有內(nèi)部審計、職工的監(jiān)督等。不同的監(jiān)督有不同的作用和特點，彼此不可替代。這當(dāng)中，內(nèi)部審計的作用和特點往往被大多數(shù)人所忽略。內(nèi)部審計與其他監(jiān)督的不同之處，并不僅僅在于其是以內(nèi)向服務(wù)為其工作目的、具有廣泛的審查范圍、審計程序簡便、審查工作及時、審計建議易被采納的特點，而更重要的特點是它能夠?qū)ㄔO(shè)單位日常經(jīng)營活動進行監(jiān)督。內(nèi)部審計作為一種對建設(shè)單位日常經(jīng)營活動的監(jiān)督機制，是建設(shè)單位制度化管理的主要內(nèi)容之一，能很好地對各種風(fēng)險加以防范。監(jiān)督的關(guān)鍵是什么？關(guān)鍵就在“防勝于治”。內(nèi)部審計通過日常的經(jīng)營活動的審計，能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和風(fēng)險，在風(fēng)險還沒有轉(zhuǎn)化為風(fēng)險損失前就第一時間加以防范和處理，使小問題不會變成大問題，使?jié)撛诘娘L(fēng)險不會造成企業(yè)和國家的巨大損失。這就是內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”作用。

　　當(dāng)這種監(jiān)督機制弱化甚至失效時，就無法實現(xiàn)預(yù)防的功能。目前，在建設(shè)單位內(nèi)部的監(jiān)督體系中，主要由紀(jì)委、監(jiān)察、審計、工會等部門構(gòu)成，而這些部門無一例外在實質(zhì)上和形式上都是由“第一把手”任命和領(lǐng)導(dǎo)，其人員的工資、福利、升遷甚至業(yè)務(wù)范圍等都受到“第一把手”的制約，這就決定了內(nèi)部監(jiān)督只有相對的獨立性，使日常的內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)督“第一把手”方面無能為力。例如，在建設(shè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的大案、要案，大多都是由建設(shè)單位負(fù)責(zé)人即“第一把手”主導(dǎo)的，在這些單位，內(nèi)部審計部門并非沒有發(fā)現(xiàn)問題，而是雖然發(fā)現(xiàn)了問題，但由于涉及“第一把手”就無能為力了，導(dǎo)致有的問題年年提，年年有，年年都沒解決，于是，問題由小至大最終導(dǎo)致國家財產(chǎn)的巨大損失和浪費。而外部監(jiān)督呢？它只能做到一時、一地的監(jiān)督，無法實現(xiàn)對數(shù)量眾多的建設(shè)單位的日常經(jīng)營活動的全方位的監(jiān)督，無法替代內(nèi)部審計在這方面的作用。因此，迫切需要對這種內(nèi)部監(jiān)督體制問題作深入的探討，迫切需要從體制內(nèi)部而不是從體制外部尋求解決辦法。

　　例如，深圳特區(qū)進行了“行政三分”的有益嘗試，所謂“行政三分”，簡言之就是執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、立法（監(jiān)督）權(quán)三權(quán)平等，相互獨立，互相制約。這一機制能有效解決“一把手”無人監(jiān)督，同級無人監(jiān)督的問題。從這種機制來看，內(nèi)部監(jiān)督部門在各單位中扮演的角色盡管不一樣，但總體而言，都是獨立于執(zhí)行權(quán)。如在政府單位的內(nèi)部監(jiān)督部門，如審計機關(guān)，應(yīng)從行政型的審計模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ偷膶徲嬆Ｊ剑瑖L試由我國的權(quán)力機關(guān)——各級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，而不是由行政長官領(lǐng)導(dǎo)。在公司治理結(jié)構(gòu)下，審計委員會隸屬于監(jiān)事會，依據(jù)公司章程等規(guī)定或股東大會的授權(quán)可以對總經(jīng)理實施監(jiān)督。這些制度建設(shè)，增強了內(nèi)部監(jiān)督的獨立性，而獨立性是內(nèi)部監(jiān)督的生命線，獨立性的加強，能夠有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在建設(shè)單位中的“防火墻”作用，從根本上解決監(jiān)督機制弱化的問題。

　　2　施工單位的資質(zhì)準(zhǔn)入問題

　　我國很早就開始實施施工單位的資質(zhì)準(zhǔn)入管理，一般而言，建設(shè)單位都應(yīng)請有資質(zhì)的施工單位施工。2001年7月1日起施行的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，建筑業(yè)企業(yè)取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事建筑活動，從法規(guī)上對施工企業(yè)的資質(zhì)準(zhǔn)入進行了規(guī)范。但實際上，由于內(nèi)部監(jiān)督機制和行業(yè)監(jiān)管等的弱化，工程轉(zhuǎn)包或違法分包的問題非常嚴(yán)重，無資質(zhì)工程隊有資質(zhì)單位的情況時有發(fā)生。工程轉(zhuǎn)包或違法分包給沒有資質(zhì)的施工單位施工，一方面導(dǎo)致建設(shè)單位的工程質(zhì)量很難保證。往往一個包工頭攬下一筆業(yè)務(wù)，上勞動力市場招民工就開始施工。這些施工人員流動性強，也不能進行正規(guī)的崗前培訓(xùn)或技能培訓(xùn)，有不少并不具備上崗資格。這就使我國建設(shè)領(lǐng)域中的工程質(zhì)量問題多發(fā)，“豆腐渣工程”頻繁出現(xiàn)。另一方面容易形成惡性競爭，為了低成本攬到業(yè)務(wù)而不擇手段，更談不上施工單位的規(guī)范化管理和規(guī)模化發(fā)展，導(dǎo)致建設(shè)領(lǐng)域長期以粗放的增長模式發(fā)展，并不利于建設(shè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級。

　　此外，我國的基本建設(shè)投資目前一直處于高速增長的狀態(tài)，解決了大批農(nóng)民工的就業(yè)問題，一旦我國的基本建設(shè)投資趨緩，這些農(nóng)民工由于缺乏技能，將面臨失業(yè)問題，更為嚴(yán)重的是，這些農(nóng)民工都沒有固定的單位，雇傭單位也沒有為他們繳納失業(yè)保險，農(nóng)民工的失業(yè)將會成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

　　因此，要加強建設(shè)單位的內(nèi)部審計監(jiān)督作用，就要從被審計單位的施工資質(zhì)及進場準(zhǔn)人的源頭抓起，嚴(yán)格實施有資質(zhì)的施工單位進場的準(zhǔn)人制度，在工程招投標(biāo)中對此進行嚴(yán)格的規(guī)定，杜絕不合法的轉(zhuǎn)包、分包現(xiàn)象，并把這一審核步驟列入建設(shè)單位內(nèi)部審計監(jiān)督的重點之一。在工程開始施工后，還應(yīng)注重對施工人員是否有上崗資格、是否屬于中標(biāo)的有資質(zhì)的施工單位進行核查等。

　　3　建設(shè)單位現(xiàn)場代表制度的管理問題

　　現(xiàn)場代表是代表建設(shè)單位管理工程具體施工的工程技術(shù)人員。肩負(fù)著監(jiān)督工程質(zhì)量管理，簽證管理，協(xié)調(diào)建設(shè)單位與施工單位處理有關(guān)工程建設(shè)的問題，監(jiān)督監(jiān)理單位和代建單位等重要責(zé)任。可以說，現(xiàn)場代表是維護建設(shè)單位根本利益，控制工程成本，監(jiān)督工程質(zhì)量的第一道防線。但是，不少單位并沒有重視現(xiàn)場代表制度的建設(shè)。一方面，有的單位的現(xiàn)場代表并非工程技術(shù)人員，缺乏專業(yè)知識，對建筑材料、工程施工等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范掌握不夠，在監(jiān)督工程質(zhì)量方面無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另一方面，有的單位的現(xiàn)場代表制度沒有形成有效的制衡機制，現(xiàn)場代表與施工單位同流合污，虛報工程數(shù)量，虛增工程簽證，導(dǎo)致工程造價結(jié)算超預(yù)算，決算超概算的情況時有發(fā)生。有 的現(xiàn)場代表未能嚴(yán)格把關(guān)，未對施工單位的施工材料進行認(rèn)真監(jiān)督，造成施工單位以次充好，偷工減料，進而使工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題。而這些問題在暴露和發(fā)現(xiàn)后，人們往往只追究施工單位等單位和人員的責(zé)任，對建設(shè)單位的現(xiàn)場代表的責(zé)任視而不見，從而給下一次工程質(zhì)量留下了隱患。

　　隨著工程建設(shè)領(lǐng)域的進一步完善，工程質(zhì)量的管理將日益由專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員來承擔(dān)，代建單位和監(jiān)理中介機構(gòu)就是其中之一。代建和監(jiān)理單位更多地負(fù)擔(dān)起了原來由現(xiàn)場代表擔(dān)負(fù)的責(zé)任，如工程材料的驗收，工程施工標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是否達(dá)到要求，這些都從專業(yè)性的角度加以規(guī)范。但這并不意味著有了代建和監(jiān)理單位就不再需要現(xiàn)場代表。現(xiàn)場代表代表的是建設(shè)單位的根本利益，協(xié)調(diào)建設(shè)單位與代建單位、監(jiān)理單位、施工單位、設(shè)計單位等有關(guān)單位處理有關(guān)工程的事宜仍然是其主要職責(zé)，除此之外，現(xiàn)場代表還要代表建設(shè)單位監(jiān)督施工單位、代建單位、監(jiān)理單位是否如實履行合同，這些職責(zé)都需要有專人進行管理，對于建設(shè)單位內(nèi)部的零星工程，從成本效益的角度看，也不可能聘請代建單位和監(jiān)理單位。因此，現(xiàn)場代表制度的重要作用不可忽視。

　　4　建設(shè)單位的造價管理問題

　　從專業(yè)分工的角度來說，建設(shè)單位的造價管理是一項專業(yè)性很強的工作，對手一些基建工程不多的建設(shè)單位，設(shè)置專門的造價機構(gòu)和人員的成本較高，因此。一般采取外包由專門的造價中介機構(gòu)來承擔(dān)。但是。由于工程造價涉及建設(shè)單位的直接經(jīng)濟利益，建設(shè)單位不可能放手全部將有關(guān)造價的全部事宜交給造價中介機構(gòu)處理。如果交給造價中介機構(gòu)，一方面建設(shè)單位心里沒底，另一方面加大造價中介機構(gòu)的工作量，效率也不高。如隱蔽工程，仍然需要建設(shè)單位現(xiàn)場查驗工程量，簽署工程簽證。目前，工程造價中介機構(gòu)的市場尚未發(fā)育成熟，還有很多不規(guī)范的地方，工程造價中介機構(gòu)的獨立性、行業(yè)對造價中介機構(gòu)的監(jiān)管、造價人員責(zé)任的追究機制還有待加強。因此，建設(shè)單位仍需對工程造價加強控制和管理。

　　對于內(nèi)部審計監(jiān)督部門來說，現(xiàn)階段對工程造價的審核仍然是一項重要的業(yè)務(wù)，內(nèi)部審計部門根據(jù)2003年5月1日起實施的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第九條規(guī)定，對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進行審計，每年都為不少建設(shè)單位節(jié)省了大量資金。有的單位的內(nèi)部監(jiān)督部門，如內(nèi)部審計部門，對于需要報送外部造價中介機構(gòu)審核的大型工程，事先對工程數(shù)量、工程材料的價格進行內(nèi)部的審核，由本單位或邀請工程造價機構(gòu)編制工程標(biāo)底，再通過多家造價中介機構(gòu)的招投標(biāo)確定造價機構(gòu)，將審核過后的工程造價資料交由造價中介機構(gòu)審核，這樣就避免了造價中介機構(gòu)與施工單位互相勾結(jié)，造成工程造價虛高的問題。

　　參考文獻：

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