一、公共工程績效審計概念的界定

　　（一）公共工程的定義

　　公共工程傳統(tǒng)意義上的理解是指以政府投資為主體的，為國家所擁有并為社會大眾所共同享用的項目。它主要包括交通運輸、信息通訊、水力、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。一般由政府財政性出資或政府組建的特定機構(gòu)通過資本市場融資籌集資金投資。它是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是國家綜合國力的體現(xiàn)，也是其他部門發(fā)展的有力保障。但隨著國家體制改革的不斷深入，投資主體多元化已經(jīng)形成。公共工程的建設(shè)已不僅僅只有政府出資這一種方式，有了外資和私人資本的介入。所以現(xiàn)有條件下的公共工程已不同于傳統(tǒng)公共工程的概念。本文所述及的是指傳統(tǒng)意義上的公共工程項目。

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　　審計最早出現(xiàn)于奴隸制社會鼎盛時期或期末時期，從審計起源至20世紀40年代是財務(wù)審計階段，20世紀40年代開始出現(xiàn)了績效審計?？冃徲嫷某霈F(xiàn)是有一定的時代背景的。1929年至1933年爆發(fā)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟大危機，導(dǎo)致了資本主義國家以全面干預(yù)社會經(jīng)濟生活為主要內(nèi)容的凱恩斯主義代替了原來占統(tǒng)治地位的以市場自由經(jīng)濟為中心內(nèi)容的馬歇爾古典經(jīng)濟學說。國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益顯著，公共開支成倍增長公營企業(yè)大批涌現(xiàn)，公眾對國家行為的關(guān)注程度也與日俱增。績效審計應(yīng)運而生。

　　績效審計一詞出現(xiàn)的時間并不長，在此之前出現(xiàn)了多種多樣的說法。如美國審計總署把績效審計定義為：是客觀地、系統(tǒng)地審查一系列的證據(jù)，其目的是為了評估政府單位項目、活動的業(yè)績和功能，以便為改進公共稽核和有關(guān)單位的決策工作提供信息。瑞典審計長倫尼?勃格倫在《瑞典效益審計》里這樣定義績效審計:簡單的說，這種審計是檢查政府機關(guān)作為行政管理機構(gòu)的工作結(jié)果，它的目的是要讓上級機構(gòu)了解他們正在干什么，為此需要的開支以及達到預(yù)期效果的程度。其最終目的是要增強政府機構(gòu)的財務(wù)觀念，使他們利用手頭的資金達到更好的效果，用較小的資金達到同樣的效果。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)：績效審計就是經(jīng)濟性、效率性和效益性審計。它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與實施以及管理政策，審計管理活動的經(jīng)濟性；（2）對被審計的單位，審計其人力、財務(wù)和其它資源的利用效率，包括審計信息系統(tǒng)、業(yè)績測定、監(jiān)控安排以及各項工作程序；（3）對被審計單位，根據(jù)其目標完成情況，審計其業(yè)績效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計其活動的真實影響。

　　我國目前對績效審計還沒有明確的定義，一般把效益審計認為就是績效審計，其實效益審計只是開展績效審計的一個部分。因為績效應(yīng)由三個要素構(gòu)成，即經(jīng)濟性、效率性和效果性，而“效益”僅僅指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也就是績效審計中“效率性”和“效果性”中的內(nèi)容。因此“效益審計”只能反映“績效審計”中一部分內(nèi)容或其中的一個環(huán)節(jié)。

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　　通過對以上定義的理解我們認為公共工程績效審計就是受托審計機關(guān)運用現(xiàn)代化的方法對政府投資的公共工程的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行客觀、科學的評價，并提出改進意見，改善公共環(huán)境，為決策提供外部保證。它具體內(nèi)涵包括：受托審計機關(guān)既可以是國家審計機關(guān)也可以是社會審計組織；審計客體是政府投資的公共工程項目，不包括其他的建設(shè)項目；它是一種監(jiān)督的活動，通過監(jiān)督提高政府部門的執(zhí)政能力。

　　二、實施公共工程績效審計的必要性和緊迫性

　　（一）實施公共工程績效審計的必要性

　　實施公共工程績效審計的必要性是由公共工程自身的特點決定的。

　　公共工程具有以下特點：

　　1．資金投入大、占用期長。一個大中型的公共工程資金投入量少則上千萬，多則上億。而工程本身在建設(shè)期內(nèi)大部分不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不能通過建設(shè)期回籠資金。

　　2．建設(shè)周期長、不以營利為目的。公共工程的建設(shè)周期一般要比普通的建設(shè)項目周期要長，5-10年是平均建設(shè)周期。政府投資的公共工程項目絕大部分是不以營利為目的的，除非少數(shù)的壟斷行業(yè)。

　　3．效益的共有化。公共工程所帶來的效益幾乎是關(guān)系整個國民經(jīng)濟的需要，不是其他工程所能代替的，具有聯(lián)合消費、共同受益的特點。具有良好的社會效益。

　　公共工程的以上特征使它區(qū)別于其他一般的建設(shè)項目，它關(guān)系著人民生活水平的改善、國家經(jīng)濟安全、國防安全。所以對公共工程的審計就不能只停留在一般的財務(wù)審計的層面上，要做到財務(wù)審計和績效審計相結(jié)合。

　?。ǘ嵤┕补こ炭冃徲嫷木o迫性

　　我國開展績效審計并不是追趕時代潮流，它是目前我國公共工程投資出現(xiàn)的問題所決定的。我國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了一段盲目的求高求快時期，投資大就是好工程，完全不考慮高投資下帶來的效益是多少，造成了工程建設(shè)資金浪費、使用率低、社會效益差的現(xiàn)象時有發(fā)生。經(jīng)濟發(fā)展過快帶來的弊端應(yīng)該讓我們清醒的認識到開展公共工程績效審計的緊迫性。人口眾多、人均占有資源量少是我國的基本國情，要走可持續(xù)發(fā)展的道路就一定要提高各種資源的利用率?？冃徲嬁梢詫ζ涫褂萌〉玫男б妗⑿ЧM行審計，促進國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展。開展績效審計還有助于揭露問題, 避免經(jīng)濟、政治風險。通過開展績效審計, 揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學、不合理造成的無效投資及損失浪費等問題, 監(jiān)督其決策行為及其在項目審批工作中有無失職的問題， 促進政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)加強對建設(shè)資金的管理, 監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)資金的支配權(quán)，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變的進程, 提高政府工作效率, 形成一個公正透明、廉潔高效的行政管理體制, 增強公眾對政府執(zhí)政能力的信心, 避免產(chǎn)生社會不安定因素。

　　三、我國開展公共工程績效審計現(xiàn)狀分析

　　我國公共工程績效審計還只是剛剛起步，要真正建立起完備的公共工程績效審計體系，尚需時日，要從基本國情出發(fā)的基礎(chǔ)上借鑒國外起步較早發(fā)展較好的國家的經(jīng)驗。目前我們得先認清在我國開展公共投資績效審計所面臨的問題。加拿大前審計長埃尼斯戴伊在他的《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計》一文中提出了很多目前我們所面臨的問題，很具有借鑒價值。

　　我國所面臨的問題主要有以下幾點：

　　（一）對績效審計的了解不夠?qū)е氯藛T素質(zhì)低

　　大部分審計機關(guān)和人員還停留在對績效審計知識層面上的了解，并沒有真正著手去開展績效審計。而且我國目前并沒有對績效審計有明確的定義，我國審計工作人員都得通過學習外國的資料來了解績效審計。這也導(dǎo)致了從事績效審計工作的人員素質(zhì)不高，難以滿足開展公共工程績效審計的需要。

　?。ǘ徲嫏C關(guān)的獨立性不夠

　　獨立性是所有工業(yè)化國家最高審計機關(guān)的基本特點，是財務(wù)審計和績效審計能夠順利開展的保障。這也是目前我國整個審計工作面臨的困難。審計獨立性的核心是審計組織的獨立，組織的獨立決定了人員的獨立和經(jīng)費的獨立。而在我國，《憲法》和《審計法》規(guī)定，國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方審計機關(guān)實行業(yè)務(wù)管理以上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。即審計機關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)，履行職責所必需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證；審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人大常委員會決定任免，報上一級人民政府備案，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，地方各級審計機關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見。從以上規(guī)定都可以看出，我國的政府審計缺乏獨立性。人員和經(jīng)費都沒有實現(xiàn)獨立。因此，從獨立性上看，我國的政府審計只能算是政府機構(gòu)的內(nèi)部審計。政府審計體制獨立性不足嚴重制約了我國政府績效審計工作的效果，這一點在公共工程績效審計中表現(xiàn)尤為明顯。因為絕大部分公共工程項目都是國家或當?shù)卣鷾柿㈨椀?，都是大工程，其審計的結(jié)果直接影響到官員的政績。這也就是出現(xiàn)了很多“形象工程”、“政績工程”的原因。

　　（三）公共工程績效審計依據(jù)不足

　　現(xiàn)行的《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準則》第四條規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當對國家建設(shè)項目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況和年度決算、項目竣工決算的真實、合法、效益情況，進行審計監(jiān)督。對效益情況進行審計監(jiān)督并不是意味著就是開展績效審計。這存在著概念上的偏差。所以目前我國缺乏開展績效審計的依據(jù)。

　?。ㄋ模┤狈ο到y(tǒng)的績效評價標準

　　財政部等有關(guān)部門制發(fā)了《國有資本金績效評價規(guī)則》、《國有資本金績效評價操作細則》、《企業(yè)績效評價標準》、《企業(yè)績效評價操作細則》等，為企業(yè)績效評價工作提供了依據(jù)。但是，對于政府公共投資的績效評價標準，目前尚沒有一個明確的規(guī)范。公共工程項目千差萬別，甚至是同一項目，由于自然環(huán)境的影響，會有多種不同的衡量標準，這就導(dǎo)致了衡量審計對象的經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一。而采用不同的衡量標準，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項公共工程績效審計，審計人員都必須在事前就衡量績效的標準問題與被審計單位進行協(xié)商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。因此，衡量標準的不確定性，給審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

　?。ㄎ澹﹥?nèi)控制度的不健全，導(dǎo)致績效審計難以開展。

　　內(nèi)控制度的健全是開展績效審計的有力保障，而現(xiàn)實情況是我國目前開展的大部分公共工程的內(nèi)控都不健全，給審計工作帶來了很大風險，導(dǎo)致了審計人員在審計績效的同時還要質(zhì)疑內(nèi)控制度，既浪費了時間金錢又占用了人力物力。

　　（六）技術(shù)支持不夠

　　信息化時代電腦軟件的作用非常巨大，它可以得出準確、科學的結(jié)果，又可以節(jié)省大量的人力物力。計算機審計在我國整個審計界也只是剛剛起步，在公共工程績效審計方面涉及的就更少，所以就必須聯(lián)合計算機人才為績效審計研發(fā)適合的軟件。

　　因此目前我國在開展公共工程績效審計方面存在著人員素質(zhì)低、技術(shù)支持差、法律體系不完備等問題。

　　四、提出的對策和改革的方向

　　（一）提高績效審計工作人員的素質(zhì)

　　審計人員具有公共工程專業(yè)知識是順利開展公共工程績效審計的有力保障。審計人員一般要比被審計人員受到更好的訓練，對政府工作也要有深刻的了解。首先要對原有的審計人員進行相關(guān)知識的在職培訓，諸如經(jīng)濟、計算機、工程、統(tǒng)計等等。其次審計人員自身也應(yīng)該認識到不斷學習的重要性，可以通過自學的形式或是在平時的工作中總結(jié)經(jīng)驗的形式不斷的提高自己。最后可以在審計組織內(nèi)部通過增加相關(guān)專業(yè)人員的形式來提高整體的水平，可以從大學、私營企業(yè)和政府部門招聘專業(yè)人才。審計人員可以通過專業(yè)人員學習專業(yè)方面的知識，專業(yè)人員可以通過審計人員學習審計方面的知識，達到互相促進共同進步的作用。

　?。ǘ└母铿F(xiàn)行的審計體制

　　從以上分析來看，我國目前存在的審計體制方面的問題根源還在于審計的獨立性不強。要解決這個問題就要從審計機關(guān)的隸屬關(guān)系上解決。審計機關(guān)必須獨立于決策機關(guān)之外，不能存在上下級的關(guān)系。審計機關(guān)的獨立要實現(xiàn)人員任免和經(jīng)費上的雙重獨立。審計機關(guān)要有獨立的人事任免權(quán)，把聘用審計人員的辦法和聘用一般公務(wù)員的辦法脫鉤。

　　（三）制定法律法規(guī)使得公共工程績效審計有法可依

　　制定公共工程績效審計法律法規(guī)主要包括兩方面的內(nèi)容:一是要做好公共工程績效審計的有關(guān)立法工作，明確績效審計的法律地位，使公共工程績效審計有必要的法律制度和工作機制的保障；二是要制定和完善公共工程績效審計準則、績效審計的質(zhì)量控制辦法，以確保審計質(zhì)量和績效審計有序進行。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)制定了可用于績效審計的審計標準，并在1992年于華盛頓召開的會議上獲得公認。我國在制定自己的標準時可以參照國際標準。成立績效審計立法委員會，并使其成為國家審計研究的重要組成部分。

　?。ㄋ模┩晟乒补こ炭冃徲嬙u價體系

　　公共工程績效評價體系一般包括工程的社會適應(yīng)性、工程的經(jīng)濟效益、對社會環(huán)境的影響、對自然資源的影響、對生態(tài)環(huán)境的影響和對其他因素的影響。社會適應(yīng)性是指該工程是否符合社會發(fā)展需要。經(jīng)濟效益一般是指該公共工程能帶來的人員就業(yè)、居民收入和對國家其他建設(shè)的影響等。對社會環(huán)境的影響主要包括對當?shù)鼐用裆盍曅缘挠绊?、對社會穩(wěn)定的影響、對居民衛(wèi)生保健的影響。對自然資源的影響包括對水、土地、森林、礦產(chǎn)等的消耗系數(shù)。對生態(tài)環(huán)境的影響包括對水、大氣、森林、野生動物的破壞程度。完善的公共工程績效審計評價體系是績效審計結(jié)果的依據(jù)，我國可以在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷加大對評價標準的研究和完善，制定出適合我國國情的評價體系。

　?。ㄎ澹┻\用恰當?shù)膶徲嫹椒?

　　1．抽樣審計。抽樣審計能科學的解決審計的量與審計結(jié)論保證程度之間的關(guān)系問題。把抽樣審計運用到公共工程績效審計中去可以節(jié)約審計成本，畢竟在目前的情況下每個工程都搞績效審計是不現(xiàn)實的。2．跟蹤審計。包括項目建設(shè)資金的籌集、管理、使用情況，征地拆遷費用支出、管理情況，設(shè)備、材料的采購、保管、使用情況，有關(guān)稅費計繳情況以及其他財務(wù)收支核算情況。對完成項目的投資效益情況進行及時的審計評價。同時做好移交工作，防止國家建設(shè)資金的流失或被無效占用。3．異地審計。目前對公共工程的審計有社會機構(gòu)的參與，由于目前社會競爭激烈，存在著徇私舞弊的違法行為。國家審計機關(guān)作為公共工程審計的法定機關(guān)，應(yīng)嚴把社會機構(gòu)參與公共工程審計的準入關(guān)，建立公共工程審計的準入制，以防范審計風險，確保審計質(zhì)量。異地審計在一定程度上能減低徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。4．計算機審計。計算機參與到審計過程中可以減輕審計人員的工作量，在一定程度上還能降低舞弊、人為的錯誤，得出比較準確的審計結(jié)果。

　　結(jié)論

　　經(jīng)濟全球化給我國帶來了商機也帶來了風險，隨著政府對公共工程投入的不斷加大，所承擔的風險也不斷增多。對公共工程進行績效審計在我國還剛剛起步，面臨困難在所難免，在加大對公共工程績效審計理論研究的基礎(chǔ)上更要注重與實際的結(jié)合，在實際操作更能發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。