內(nèi)容提要

　　政府成本狀況，是影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極其重要因素。過(guò)去由于政府本身沒(méi)有直接支付成本的義務(wù)，政府的活動(dòng)通常是以“只算政治帳而不算經(jīng)濟(jì)帳”為其依據(jù)的，從而使政府在主觀上忽略了對(duì)政府成本的控制，客觀上又造成了政府成本的膨脹。在市場(chǎng)意識(shí)逐步強(qiáng)化的今天，政府的高成本運(yùn)作已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的遏制力量。因此，如何控制政府成本已成為政府管理的重要內(nèi)容。本文以政府能力為視角，從政府機(jī)構(gòu)能力與外部效能兩方面入手分析影響政府成本的主要因素，并探討如何通過(guò)提升政府機(jī)構(gòu)能力和外部效能來(lái)解決政府成本控制問(wèn)題。文章主要分三部分：第一部分，基本理論闡述。首先界定了政府能力的內(nèi)涵并分析了政府能力的結(jié)構(gòu)，然后論述了政府成本的涵義、分類(lèi)及其可控制性。第二部分，政府能力與政府成本控制的邏輯關(guān)系探究。首先分析了政府能力與政府成本控制的共同基礎(chǔ)，然后根據(jù)政府機(jī)構(gòu)能力和政府外部效能存在的弊端分析政府成本問(wèn)題缺陷，指出了導(dǎo)致政府成本畸高的主要成因。第三部分，提升政府能力：控制政府成本的有效路徑選擇。通過(guò)重振政府機(jī)構(gòu)能力和強(qiáng)化政府外部效能來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府成本的有效控制。

　　引言

　　成本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，原指生產(chǎn)產(chǎn)品所花費(fèi)的各種費(fèi)用的總和，它是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和市場(chǎng)意識(shí)的普及，成本不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，而且日益成為衡量各種行為的基本準(zhǔn)則。作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者的政府、政府行政、政府對(duì)國(guó)家與社會(huì)事物管理并非無(wú)源之水、無(wú)本之木，而是有成本的。正如科斯所言，政府并非完全無(wú)成本地運(yùn)行，政府行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人。政府的這種成本并非由政府本身支付，公眾是這一成本的最終承擔(dān)者。

　　一個(gè)理性的政府，一個(gè)真正全心全意為人民服務(wù)的政府，在進(jìn)行公共管理過(guò)程中，必然要受到成本的約束，必須要考慮成本和收益間的比較。不為人民辦實(shí)事、謀福利的政府不是好政府；同樣，不計(jì)成本，不可持續(xù)地滿足公眾需求的政府，并不一定就是好政府。在現(xiàn)實(shí)中，政府既要考慮社會(huì)的需求、公眾的需求，又受經(jīng)濟(jì)約束、社會(huì)約束，尤其是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的約束。政府經(jīng)常面臨著滿足需求和成本約束的悖論，因?yàn)樾枨笫菬o(wú)限的，資源是有限的。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，政府的活動(dòng)“只算政治帳不算經(jīng)濟(jì)帳”，由于政府成本的公共性和政府產(chǎn)品的非排他性，社會(huì)普遍存在“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，很大程度上使人們忽視了政府及其運(yùn)作成本的控制。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展、中國(guó)加入WTO的背景下，政府成本控制和優(yōu)化已成為政治文明、制度文明的重要目標(biāo)和內(nèi)容。如同企業(yè)家不能忽略產(chǎn)品的成本和收益一樣，政府成本問(wèn)題也越來(lái)越多地受到了公眾的廣泛關(guān)注，控制政府成本作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求、人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的要求、社會(huì)公眾利益的要求，其有效程度已逐漸成為影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要的因素。政府成本問(wèn)題本身是一個(gè)非常紛繁復(fù)雜的難以用單一因素加以厘定和廓清的超大系統(tǒng)，考察我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府成本控制這一問(wèn)題的研究現(xiàn)狀：就內(nèi)容而言，多著眼于基礎(chǔ)理論、政府成本管理體制與機(jī)制建設(shè)、政府控制途徑與方法等方面的研究；就研究思路而言，近一時(shí)期的主要特征包括創(chuàng)新性、多元性、分散性、探索性。

　　常言道，無(wú)政難以治財(cái)。政府成本是政府能力發(fā)揮過(guò)程中必須付出的代價(jià)，政府成本隨著政府能力的變化而變化。本文借鑒和汲取現(xiàn)有理論界的精華，以政府能力為主線探索政府成本的控制問(wèn)題，其意在從提升政府能力的過(guò)程中有效控制政府成本。從理論層面上看，同現(xiàn)有的政府成本控制文章比較而言，本文的特色之處體現(xiàn)在開(kāi)辟政府成本控制研究的一個(gè)新視角；另外，本文在寫(xiě)作過(guò)程中運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科交叉性的研究方式，使得多學(xué)科間的知識(shí)與方法得到融會(huì)貫通，在某種程度上開(kāi)擴(kuò)了政府成本研究的視野。從現(xiàn)實(shí)層面上看，通過(guò)政府能力建設(shè)來(lái)有效控制政府成本。一方面提升了政府能力，另一方面降低了政府成本。這兩方面均是我國(guó)理論界與行政管理實(shí)踐當(dāng)中長(zhǎng)期探求的焦點(diǎn)，本文將兩者融合在一起加以分析、思考，為現(xiàn)實(shí)中的政府改革提供了一種嶄新的思路，順應(yīng)了當(dāng)今政府的改革趨勢(shì)，符合了政府改革的基本訴求。故而，選擇這樣一個(gè)研究方向有其深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、基本理論闡述

　　(一)政府能力的內(nèi)涵及結(jié)構(gòu)

　　1.政府能力的內(nèi)涵

　　關(guān)于政府能力內(nèi)涵的闡述，大致可歸納為以下幾種。一是從政府職能的角度來(lái)界定政府能力。有人認(rèn)為“政府能力是指政府承擔(dān)或?qū)崿F(xiàn)其職能的主觀條件和能量”。二是從政府與社會(huì)發(fā)展相互關(guān)聯(lián)的角度來(lái)界定政府能力。“所謂政府能力，就是指政府為實(shí)現(xiàn)自己的職能，推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展而進(jìn)行各種政治活動(dòng)所需要的行政本領(lǐng)。”三是把政府能力界定為政府機(jī)關(guān)自身的組織和運(yùn)作能力。C•林特萊認(rèn)為，政府能力是指提升機(jī)關(guān)在自主情況下明確而有效的運(yùn)作的能力。A•布朗指出，政府能力建立的最重要目標(biāo)在于發(fā)展各機(jī)關(guān)的能力，管理自己的事物，更為有效地維護(hù)與增進(jìn)自己的利益，減少外來(lái)破壞造成的弱點(diǎn)。G•D•施貝斯曼等人指出，政府能力的建構(gòu)包括發(fā)展政府自身的潛力以及完成好正在履行的職能。四是引入環(huán)境因素，從政府與周?chē)h(huán)境相互作用的角度界定政府能力。G•A•阿爾蒙德認(rèn)為，政府能力是指政府能否成功地適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的程度，即處于特定歷史、社會(huì)和自然環(huán)境中的政府，維護(hù)自己的政治統(tǒng)治、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)公眾需求、平衡社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實(shí)的能力和力量的有機(jī)體。