2004年，非稅收人正式取代預(yù)算外資金的提法。雖然推進(jìn)了財(cái)政收入管理機(jī)制的完善，但目前仍然存在一些問題。本文重點(diǎn)分析當(dāng)前非稅收人管理中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

　　一、當(dāng)前非稅收入管理中存在的主要問題

　?。ㄒ唬┒愂杖胍?guī)模過大，二次分配問題突出雖然部門預(yù)算改革的成效非常顯著，相當(dāng)一部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金都納人了預(yù)算管理，而且對(duì)非稅收人的管理也日趨規(guī)范，相當(dāng)多的不合理行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和政府性基金被逐步取消。但是，非稅收人規(guī)模仍然過大，其占財(cái)政收入的比例接近，比美國、德國等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家高多個(gè)百分點(diǎn)，費(fèi)大于稅現(xiàn)象十分突出。更為嚴(yán)重的是，在非稅收人的分配使用中存在著嚴(yán)重的二次分配現(xiàn)象。已經(jīng)納人預(yù)算管理的非稅收人基本是由各主管部門自行安排收支計(jì)劃，財(cái)政部門雖然履行了審核批準(zhǔn)的程序，但并沒有對(duì)這些資金進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。非稅收人更大的部分沒有納人預(yù)算管理，許多主管部門和預(yù)算單位在編制年度預(yù)算方案時(shí)只申報(bào)一個(gè)總體收人計(jì)劃，對(duì)于其分配使用并不提出詳細(xì)的方案，留待年中或年末時(shí)進(jìn)行分解，形成事實(shí)上的主管部門二次分配和整個(gè)年度預(yù)算的調(diào)整，削弱了預(yù)算的剛性和法定約束力。如不制止，將危及國家財(cái)政的根基，影響稅收“內(nèi)在自動(dòng)穩(wěn)定器”對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能的發(fā)揮。

　?。ǘ┲仡A(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外，非稅收入管理流于形式目前，各級(jí)政府每年向人民代表大會(huì)提交的年度預(yù)算收支安排仍然只有一般預(yù)算收支安排，而沒有非稅收人預(yù)算收支安排。在審核各部門的年度預(yù)算時(shí)，非稅收人的審核基本上流于形式，非稅收人支出并沒有剛性約束。年初收人預(yù)算不足則進(jìn)行追加，收人預(yù)算超過實(shí)際支出也不需要辦理結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)，收支項(xiàng)目調(diào)整隨意性大，長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。由于缺乏法定的支出監(jiān)管程序、對(duì)預(yù)算外資金支出沒有過硬約束，難以實(shí)行嚴(yán)格意義上的監(jiān)管。財(cái)政部門還是預(yù)算單位的工作人員，對(duì)非稅收人的資金屬性認(rèn)識(shí)上仍然延續(xù)著過去的觀念，導(dǎo)致非稅收人預(yù)算不實(shí)或不準(zhǔn)確，預(yù)算安排隨意性大，預(yù)算調(diào)整頻繁，財(cái)政監(jiān)管形同虛設(shè)。

　　雖對(duì)非稅收人采取了“收支兩條線”管理方式，但未真正觸及執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位利益，仍然是“誰收誰用，多收多用，多罰多返”，非稅收人難以全額進(jìn)人預(yù)算“盤子”。加之財(cái)政部門在部門預(yù)算安排上采取的是“先非稅后預(yù)算”，有關(guān)單位甚至財(cái)政機(jī)關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收人基數(shù)編制過高，造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶人為因素，從而使非稅收人預(yù)算管理流于形式，政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

　　（三）財(cái)政專戶中的許多財(cái)政撥款形成了事實(shí)上的沉淀資金

　　目前，我國還設(shè)有許多專項(xiàng)資金專戶或基金專戶，比如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、社?；?、防汛抗旱、救災(zāi)資金等等，而且，國家還在根據(jù)需要，繼續(xù)出臺(tái)政策設(shè)立新的基金。專項(xiàng)資金賬戶有利于?？顚Ｓ?，防止挪用擠占，在一定程度上促進(jìn)了專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但是，由于許多專項(xiàng)資金賬戶的資金都來源于財(cái)政預(yù)算撥款，專戶資金一般根據(jù)進(jìn)度撥付，這就造成資金在專戶內(nèi)的沉淀，不利于統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金量大、無償使用的特點(diǎn)，特別是在面對(duì)各種突發(fā)事件和自然災(zāi)害而需要緊急調(diào)度資金解決燃眉之急的時(shí)候，專項(xiàng)資金專戶的不利影響就更顯突出。

　?。ㄋ模﹫?zhí)法部門多，項(xiàng)目多，缺乏規(guī)范現(xiàn)行執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為主要存在部門多，環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目多，標(biāo)準(zhǔn)亂等問題。盡管經(jīng)過多年對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷，根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)月仍有200多項(xiàng)，2003年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。單位和個(gè)人要辦成一件事，在涉及的每個(gè)部、每個(gè)環(huán)節(jié)幾乎都要過“交費(fèi)關(guān)”。有些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團(tuán)體協(xié)會(huì)，從而增加收費(fèi)環(huán)節(jié)。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位一方面超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，甚至擅立收費(fèi)項(xiàng)目，另一方面則存在該收不收，該罰不罰，隨意減免，收人情費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政收人流失。

　?。ㄎ澹┓ㄖ撇唤∪?，監(jiān)督缺乏約束力

　　目前，非稅收人從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)，沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)。行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收人雖有一些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時(shí)宜，使得非稅收人管理無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各級(jí)財(cái)政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財(cái)政部門在非稅收人管理上處于被動(dòng)狀態(tài)，特別是對(duì)非稅收人管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。

　　二、規(guī)范政府非稅收入管理的對(duì)策建議

　　從當(dāng)前非稅收人管理存在的問題來看，要使非稅收人管理步人法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，唯有創(chuàng)新非稅收人管理模式，才能使政府非稅收入管理取得實(shí)質(zhì)成效。

　　（一）更新政府非稅收入管理理念

　　要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快建立非稅收人新理念，真正把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收人“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來。

　　一是要牢固樹立非稅收人是財(cái)政收人重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要地位。

　　二是樹立全局觀念，把非稅收人管理改革置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義傾向。

　　三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收人管理，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　?。ǘ├眄樁愘M(fèi)，分類規(guī)范管理

　　國家財(cái)政收人采取稅收和非稅收人兩種形式并存。對(duì)于非稅收人的改革，要從總體上理順稅費(fèi)，還稅和費(fèi)的本來面目。大部分名為費(fèi)實(shí)為稅收收人，可納人稅收管理，即實(shí)行“費(fèi)改稅”小部分屬于費(fèi)的項(xiàng)目，仍維持收費(fèi)，納人預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外管理至于國有資產(chǎn)有償使用收人等其他政府非稅收人，按規(guī)定上繳國庫或存財(cái)政專戶。當(dāng)然，各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款，則在改革中予以廢止。通過清理整頓，實(shí)施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。

　　（三）建立和完善規(guī)范化的非稅收入征管體系

　　1.強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，將非稅收人逐步納人預(yù)算管理。非稅收人屬于政府財(cái)政性資金，必須按照綜合財(cái)政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財(cái)力納人統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。

　　2.繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。當(dāng)前，一是要按照“收支兩條線”要求，將非稅收人納人國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶，取消各征收單位以各種形式設(shè)立的收人過渡戶，確保各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額上繳財(cái)政，以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實(shí)行真正意義上的收支脫鉤。要解決非稅收人管理中存在的深層次問題，其核心是深化“收支兩條線”管理，實(shí)行收支脫鉤。即執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收人全額上繳財(cái)政，列為財(cái)政預(yù)算收入取消比例返還，不再實(shí)行收支掛鉤單位履行職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財(cái)政予以解決切斷部門組織收人與自身利益的關(guān)系，從體制上解決非稅收人管理中存在的深層次問題。

　　3.擴(kuò)大和完善非稅收人銀行代收。對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收人實(shí)行“收繳分離”對(duì)罰款實(shí)行“罰繳分離”，款項(xiàng)由代收銀行直接上繳財(cái)政。

　　4.嚴(yán)格非稅收人票據(jù)管理。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收人一般繳款書”是一種很好的模式，值得借鑒。從實(shí)際運(yùn)行來看，效果較好。

　　5.建立和完善非稅收人征繳管理信息系統(tǒng)。開發(fā)非稅收人管理軟件，用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)非稅收人從票據(jù)領(lǐng)購到自動(dòng)核銷、單位開票到自動(dòng)人賬、銀行代收到傳送信息、財(cái)政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、財(cái)政與執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政內(nèi)部和財(cái)政部門上下級(jí)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收人的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。

　　6.建立嚴(yán)格的法律體系。盡快結(jié)束非稅收人征收管理無法可依的局面，加快非稅收人管理法律體系建設(shè)步伐，加強(qiáng)政府非稅收人管理相關(guān)問題的研究和制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)力的全面法律約束。

　　7.建立專門的收費(fèi)監(jiān)督部門。該部門不受同級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而直接向同級(jí)人民代表大會(huì)或上一級(jí)政府部門負(fù)責(zé)。將政府收費(fèi)置于人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在具體操作上可實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制原則。