自改革開放以來，個體經(jīng)濟（含名為集體實為個體的企業(yè)，下同）以其靈活的經(jīng)營管理機制和有效的激勵機制而相對于國有集體經(jīng)濟得到迅猛發(fā)展，個體稅收增長很快，占整個稅收的比重逐年上升。個體稅收征管已成為稅收工作的重要內(nèi)容。相對于個體經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢而言，現(xiàn)行個體稅收征管已經(jīng)遠遠落后于經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義市經(jīng)濟體制的要求。努力提高個體稅收征管水平已經(jīng)成為稅務部門加強執(zhí)政能力建設必須解決的一項重要工作任務。

　　一、現(xiàn)行個體稅收征管存在的問題

　　1、稅收征管基礎薄弱，稅源監(jiān)控水平較低。一是應稅個體工商戶家底很難弄清，納稅戶數(shù)難于掌握。盡管工商部門和稅務部門管理的出發(fā)點不盡相同，標準不盡一致，但一定范圍內(nèi)工商登記戶數(shù)常常大于稅務登記戶數(shù)。二是生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模難于掌握，“雙定”定額的真實性差。因缺乏有效的稅收監(jiān)控手段和辦法，“雙定”難度越來越大，“雙定”定額相對于經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出總體下降趨勢。

　　2、稅收征管難度大，征收成本高，征管效益差。個體稅收因個體工商戶的規(guī)模龐大、稅源零星分散、交易頻繁、流動性強、開業(yè)停業(yè)變化快、不建立帳務或帳務不健全（含不公開真實帳務）、不懂法律，或善于利用法律、稅收法制不健全千方百計偷、逃稅款等特點，稅收征管難度極大，相對于企業(yè)稅收而言，耗費的人力、財力、物力多，單位稅收收入耗費的稅收征收成本高，征管效益差。

　　3、征管力量薄弱，稅收流失嚴重。一方面，國稅、地稅分設，行政管理人員增加，有限的稅收征管力量更加分散化，征管力量薄弱的矛盾更加突出，稅收征管的力度（及時性、有效性）更加弱化，無法形成征管優(yōu)勢，稅收流失更加嚴重。另一方面，受部門利益驅(qū)使，在個體稅收本身流失嚴重的情況下，國稅、地稅工作不協(xié)調(diào)對個體稅收流失起到了推波助瀾的作用。在征管力量薄弱的情況下，基本上放棄了部分個體稅收征管，特別是集貿(mào)市場稅收中的臨時經(jīng)營戶的稅收征管。

　　4、稅收政策性強，實踐中具體操作難度大。理論上，征與不征、征多與征少都體現(xiàn)了黨和國家的經(jīng)濟社會政策，事關一定時期的社會經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)。但在實際的個體稅收征管工作中，對稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行操作難度較大。一是稅收優(yōu)惠往往具備一定的條件限制，“應稅”與“非稅”臨界點在實際工作中難于明顯劃分，優(yōu)惠對象把握困難。二是隨著個體工商戶經(jīng)營范圍、經(jīng)營規(guī)模的不斷變化，稅收優(yōu)惠對象變更頻繁，稅務部門難于應對。三稅收優(yōu)惠的執(zhí)行，增加了對非稅收優(yōu)惠對象依法征收的難度。

　　5、發(fā)票使用、管理水平低，稅控設備開發(fā)、應用水平差，稅收征管還未建立起有效的制衡機制。除增值稅專用發(fā)票外，稅務部門對現(xiàn)行普通發(fā)票的運用、管理水平較低，發(fā)票使用還沒有涵蓋所有的社會經(jīng)濟領域及社會經(jīng)濟領域的各個環(huán)節(jié)，假發(fā)票泛濫成災，行政事業(yè)費收據(jù)不斷侵蝕發(fā)票應用領域，對填開發(fā)票的比對力度不夠，“以票管稅”的制衡機制尚未建立。因設備成本高、技術水平低、推廣使用缺乏良性制約機制等原因，拒絕安裝、安裝與使用相分離（稅務機關沒使用稅控設備數(shù)據(jù)）、納稅人人為調(diào)控稅控設備數(shù)據(jù)，制約了稅控設備的功能，有效的稅收征管制衡機制的建立任重道遠。

　　6、稅收征管力度難以到位，“費擠稅”現(xiàn)象嚴重。一是由于稅務部門對個體經(jīng)濟發(fā)展的形勢估計不足，輕視了對個體稅收的征管，為“費大于稅”的國民收入分配格局創(chuàng)造了機會。二是從全國來看，個體稅收的征管力度總體上是受稅收收入任務、稅收征管效益調(diào)控的，征管力度難以到位，“費大于稅”的狀況沒能得到改善。在個體工商戶的經(jīng)營支出中，經(jīng)營場所租賃費支出普遍大于繳納稅收數(shù)額在1——10以上。相當部分地方，個體工商戶就是繳納的工商管理費、特殊行業(yè)經(jīng)營許可費等，都大于所繳納的稅收數(shù)額。

　　7、以“組織收入為中心”，企業(yè)與個體之間、地區(qū)間個體工商戶稅負呈現(xiàn)“畸輕畸重”。長期以來，稅收工作始終堅持的是“以組織收入為中心”的指導思想，個體稅收在實踐中一直被作為國家總體稅收的補充。一個地區(qū)個體稅收征管的力度主要由該地區(qū)稅收收入任務的大小和稅源的多寡所左右。各級稅務部門采取“抓大（企業(yè)稅收）放小（個體）稅收”的組織收入策略，個體稅收征管得不到應有的強化和改觀，個體稅收征管的質(zhì)量得不到提高，個體稅收流失嚴重。由此造成現(xiàn)實經(jīng)濟生活中“企業(yè)（涉稅犯罪企業(yè)除外）稅收負擔大于個體稅收負擔、落后地區(qū)個體稅收負擔高于發(fā)達地區(qū)個體稅收負擔”的不正?，F(xiàn)象，不同地區(qū)、不同性質(zhì)的經(jīng)濟主體長期在不公平的市場環(huán)境中競爭，稅收調(diào)節(jié)收入、調(diào)節(jié)分配的職能被嚴重削弱。

　　8、重實體、輕程序，個體稅收征管水平的提高受到制約。受稅收收入規(guī)模相對較小、征管難度較大和征收成本相對較高的影響，并基于如下兩點考慮，各地基層稅收征收機關及其征收人員對個體稅收的征管沒有完全按《征管法》規(guī)定的程序進行，不講究過程（即“程序”），只講究結果（即稅款的實際征收）。由此造成個體稅收征管資料建設和稅款征收與個體工商戶的實際生產(chǎn)經(jīng)營相分離，且相當比例的征管資料是從征收稅款的逆向形成；征管資料的建立不是為稅收征管服務，而是為應付上級檢查服務。

　　9、稅收工作的社會參與性不強，綜合征管效果不佳。由于稅收法制建設的滯后，“依法誠信納稅”缺乏激勵制約機制，涉稅相關職能部門在稅收征管活動中應負的職責缺乏“剛性”的約束。由此造成，稅務機關在稅收征管工作中主要靠部門的孤軍奮戰(zhàn)，難于形成社會綜合征管合力。

　　10、《征管法》的可操作性不強，對稅務違章打擊不力，個體稅收納稅秩序整頓乏力。由于資產(chǎn)評估、資產(chǎn)拍賣等社會中介組織在各地發(fā)展不平衡，《征管法》中規(guī)定的稅收保全、稅收強制執(zhí)行等措施在實際運用中大打折扣。一方面，受稅收成本和效益的影響，稅務機關極不愿意使用稅收保全、稅收強制執(zhí)行措施對稅務違章、違法行為進行懲罰。另一方面，因受相關部門配合的制約，對嚴重稅務違章、違法行為往往不能依法從快、從重地給予有效打擊。由此造成個體稅收秩序長期得不到根本改善。

　　11、個體稅收征管發(fā)展目標不明確，稅收征管措施散、亂，個體稅收征管水平難以提高。由于重視不夠，各級稅務部門對個體稅收缺乏綜合性、系統(tǒng)性、長遠性規(guī)劃，征管發(fā)展目標不明確，不是采取“依法征稅，應收盡收”的征管手段，而是采取“能收多少，就收多少”短期稅收征管行為。一是稅收宣傳、征收、管理、稽查相分離，相互之間缺乏有機聯(lián)系。二是面對不同類別、不同特點的個體工商業(yè)戶，征管手段和辦法簡單、單一，缺乏力度。三是納稅秩序整頓、規(guī)范不銜接，個體稅收征管陷入“混亂—整頓—再混亂—再整頓”的惡性循環(huán)怪圈。

　　12、稅收考核體系科學性、實用性不強，個體稅收征管質(zhì)量難以提高。

　　二、現(xiàn)行個體稅收征管存在問題的原因分析

　　1、對個體經(jīng)濟的發(fā)展估計不足，對個體稅收的重視不夠。脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思想意識，各級稅務部門對個體經(jīng)濟地位的認識長期停留在“居于社會主義經(jīng)濟的補充地位”之上，受“以組織收入為中心”指導思想的影響和各種經(jīng)濟成份稅收征管投入與產(chǎn)出比的比較，各級稅務部門對個體稅收的認識沒得到應有的重視，在人、財、物的分配上基本上一直是向企業(yè)稅收征管傾斜。

　　2、稅收法制建設滯后，部門協(xié)調(diào)配合差。受落后的稅收觀念的長期影響，社會對依法加強個體稅收征管與大力發(fā)展個體經(jīng)濟的認識一直存在偏頗，相對于國外完善的市場經(jīng)濟體制而言，我國稅收法制建設嚴重滯后。其一，現(xiàn)行社會法制體系尚未構建起依法誠信納稅的激勵機制，個體工商業(yè)戶缺乏依法納稅積極性。其二、稅收征管征管手段缺乏有效、完備的法律支持，依法加強對個體稅收征管以營造公平的稅收發(fā)展環(huán)境對于稅務部門是蒼白無力的。其三，涉稅相關部門在稅收征管活動中應盡的有限義務沒有硬性的約束機制，對稅收征管工作的支持也是極其有限的。

　　3、稅收征管缺乏創(chuàng)新性，稅收征管辦法滯后。一方面，受稅收法制建設滯后的影響，個體稅收征管中存在的問題長期得不到及時有效解決，加之個體經(jīng)濟發(fā)展迅猛，以至個體稅收征管中存在的問題越累越多。二是由于各級稅務部門對個體稅收重視力度不夠，對個體稅稅收征管發(fā)展目標缺乏長遠的科學規(guī)劃，加之對個體經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律缺乏系統(tǒng)性、前瞻性的研究，在如何與時俱進推進個體稅收征管方面缺乏有效的探索，落后的、粗放式的個體稅收征管辦法早已不能適應個體稅收征管的需要。

　　4、缺乏競爭激勵機制，個體稅收征管人員工作積極性不高、主動性不強。無論是過去的“大學畢業(yè)管國營、中專畢業(yè)管集體、高中以下管個體”征管力量配置辦法，還是現(xiàn)在各地流行的“一等干部搞稽查、二等干部管企業(yè)、三等干部管個體”觀念，都不利于樹立、激發(fā)個體稅收征管人員工作自豪感。個體稅收征管人員長期面對繁重、枯燥的個體稅收工作熱情不高、主動性不強，普遍產(chǎn)生“疲勞”、厭倦情緒，稅收征管缺乏創(chuàng)新性。

　　三、提高個體稅收征管水平的對策構想

　　1、樹立科學的發(fā)展觀和稅收觀，與時俱進提高對個體稅收的認識。按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，統(tǒng)籌企業(yè)稅收與個體稅收征管，正確處理加強個體稅收征管與大力發(fā)展個體經(jīng)濟的關系，“以經(jīng)濟建設為中心”，在人、財、物的安排上給予個體稅收征管重點傾斜，迅速改變稅收征管中相對的“一手（企業(yè)稅收）硬、一手（個體稅收）軟”的格局，努力營造公平的稅收發(fā)展環(huán)境，促進多種經(jīng)濟成分持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

　　2、強化管理，不斷增強對個體稅源的監(jiān)控能力，提高征管效率。一是強化戶籍管理，建立健全納稅人戶籍管理制度。堅持屬地管征原則，對分支機構，包括倉庫、代辦處等都要嚴格列入稅務登記的管理范圍，將街道、門牌號標示出的納稅戶名稱、行業(yè)、征管情況錄入微機管理，定期巡回核對，以堵塞漏征漏管戶現(xiàn)象的產(chǎn)生。二是區(qū)別對待，對個體戶要實行分類管理。根據(jù)不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營特點、納稅人的納稅意識、以往的申報納稅記錄、財務管理水平、辦稅人員素質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等綜合情況，將個體工商戶進行分類。依據(jù)不同類型的個體工商戶，相應地采取有效的征管辦法和措施，掌握稅收征管的主動權。

　　3、充分發(fā)揮發(fā)票對稅收征管的基礎性作用，切實加強對發(fā)票的管理。一是積極推進《發(fā)票管理辦法》向《發(fā)票法》的轉換，解決增值稅專用發(fā)票與普通發(fā)票管理上混亂問題。二是不斷深化財政體制改革，努力縮小行政事業(yè)性收費范圍，嚴格規(guī)范行政性收費與經(jīng)營性服務的范圍，切實解決行政事業(yè)費收據(jù)對發(fā)票使用范圍的大量侵蝕。三是通過對發(fā)票管理的立法，加大對各種發(fā)票違章、違法行為的打擊力度，增大發(fā)票違章、違法的成本，有效遏制當前利用發(fā)票進行大肆偷稅漏稅的猖獗勢頭。四是采取有獎發(fā)票等措施，倡導、鼓勵消費者在購買商品或提供服務時積極索取發(fā)票，以利于稅務部門不斷擴大和提高利用發(fā)票對個體稅收進行有效監(jiān)控的范圍和質(zhì)量。五是與時俱進提高發(fā)票的科技含量，增大制作假發(fā)票的難度。六是借鑒增值稅專用發(fā)票管理經(jīng)驗，加大對開具發(fā)票與取得發(fā)票之間的比對力度，嚴厲打擊“頭大尾小”犯罪行為。

　　4、堅持依法治稅，嚴厲打擊各種稅收違法亂紀行為。正確面對個體稅收征管難度大、稅收流失嚴重、整個稅收環(huán)境嚴重不公平的客觀實際，從實現(xiàn)稅收可持續(xù)發(fā)展的高度，深刻認識加大對個體工商戶違章、違法行為打擊的極端重要性和緊迫性。一是必須堅持實體法與程序法的統(tǒng)一，嚴格規(guī)范征納雙方的行為，逐步依法提高對個體稅收的監(jiān)控水平，嚴格依法治稅。二是要與時俱進加快稅收立法步伐，在賦予稅務干部查處偷抗稅案件時的搜查權、拘留權的同時，提高違章、違法處罰標準，以增大涉稅違章、違法成本。三是加大查處、執(zhí)行力度，嚴厲打擊偷抗稅行為。發(fā)揚“三鐵”（鐵石心腸、鐵的紀律、鐵面無私）精神，從機制上克服“以補代罰、以罰代刑”的落后作法，提高稅法的威懾力，努力扭轉、規(guī)范稅收秩序，營造公平、和諧的稅收環(huán)境。

　　5、加快稅收法制建設，為加強個體稅收征管提供法治支持和保障。一是制定《稅收基本法》，按照權利與義務相匹配的法律原則，科學界定稅務機關、納稅人及涉稅相關部門的權利和義務，構建依法誠信納稅機制。二是深化稅制改革，優(yōu)化稅種結構，努力提高稅收法律、法規(guī)的制訂水平，建立起結構科學、功能互補、征管效率高的稅種結構體系，增強稅收的宏觀調(diào)控功能。

　　6、長期與短期相結合，密切與相關職能部門配合，著力構建個體稅收征管長效制約機制。一是利用信息技術，借鑒對增值稅專用發(fā)票以及相關的“四小票”管理機制，建立起包含所有普通發(fā)票管理的發(fā)票管理信息系統(tǒng)，提高對發(fā)票的管理水平，提高發(fā)票對個體工商業(yè)戶依法納稅的監(jiān)控水平。二是密切與各級經(jīng)濟貿(mào)易委員會、技術監(jiān)督局、工商局等部門配合，逐步擴大諸如稅控加油機、稅控收款機、出租車計價器等稅控設備的應用領域，配合發(fā)票管理信息系統(tǒng)，構建起加強個體稅收征管的長效制約機制。

　　7、樹立開放治稅、綜合治稅理念，全面推進個體稅收管理，努力提高個體稅收征管水平。堅持“以法治稅”與“以德治稅”相結合，與時俱進采取多種有效方式逐步提高納稅人依法納稅的意識和行為。一是積極、主動配合各級黨委組織部門在非公有制經(jīng)濟成份中發(fā)展黨員，建立黨組織，充分發(fā)揮這些黨員在“守法生產(chǎn)經(jīng)營、依法誠信納稅”方面的典型示范作用；充分估計這些黨組織在宣傳“守法生產(chǎn)經(jīng)營、依法誠信納稅”方面的促進作用。二是積極主動介入各級商會、專業(yè)（行業(yè)）協(xié)會的建設工作，不斷提高其建設水平和對個體經(jīng)濟的影響力，發(fā)揮這些組織在倡導“守法生產(chǎn)經(jīng)營、依法誠信納稅”方面的促進作用，推進行業(yè)自律。三是充分利用納稅人積極尋求會計師事務所、審計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等社會中介組織進行稅務代理的發(fā)展趨勢，積極構建起“納稅人—稅務代理—稅務機關”稅收征管制衡機制，不斷提高個體稅收征管水平，推進依法治稅。

　　8、加強綜合技能培訓，不斷增強個體稅收征管人員業(yè)務技能，不斷提高依法治稅水平。各級稅務部門要充分認識加強對個體稅收主管人員，尤其是基層個體稅收征管人員培訓的緊迫性、長期性、艱巨性和極端重要性，采取集中學習、輔導講座、崗位練兵、以熟帶生、參觀學習等多種方式進行培訓。培訓內(nèi)容除稅收、涉稅所有相關法律、財務會計外，還應包括政治經(jīng)濟理論、語言表達、公務經(jīng)濟文書寫作、公共禮儀、稅收文化等內(nèi)容的培訓，與時俱進提高受訓人員綜合素質(zhì)，不斷增強稅務人員搞好個體稅收征管的本領。要優(yōu)化稅務經(jīng)費支出結構，加大對培訓的投入力度，確保培訓工作的真正開展。培訓工作應制度化、經(jīng)?；?、規(guī)范化、機制化，始終保持稅務人員素質(zhì)的與時俱進。

　　9、建立競爭激勵機制，充分調(diào)動廣大個體稅收征管工作人員的工作積極性、主動性、創(chuàng)造性。一是要嚴格執(zhí)行從2006年1月1日起實施的《中華人民共和國公務員法》，定期進行輪崗交流。輪崗交流既包括個體稅收征管人員之間的“小輪崗”，也包括個體稅收征管人員與企業(yè)稅收征管人員之間的“大輪崗”。二是推進人事制度改革，樹立正確的用人導向，破除“唯學歷論”、“唯成份論”（干部或工人），對政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強、工作作風踏實、工作成績突出的個體稅收征管人員，要及時給予提拔、使用；三是營造“愛崗敬業(yè)、求真務實、扎實工作、爭當先進、崇尚先進”的良好氛圍，在獎先、評優(yōu)時應向個體稅收征管人員傾斜，不斷增強其工作的成就感、自豪感。

　　10、加強對個體稅收的調(diào)查研究，努力推進征管創(chuàng)新，與時俱進提高個體稅收征管水平。加強個體稅收征管不可能畢其功于一役。要將個體稅收工作作為一項長期的系統(tǒng)工程來抓，圍繞“依法征稅，應收盡收”的工作目標，綜合運用各種征管手段，提高個體稅收征管的質(zhì)量。同時，講求征管

　　工作的連續(xù)性、系統(tǒng)性、科學性、藝術性，切實加強對個體稅收征管情況的調(diào)查研究，認真研究、分析不同類別個體工商業(yè)戶的生產(chǎn)經(jīng)營特點，努力把握其發(fā)展的規(guī)律性，增強征管工作的創(chuàng)造性，始終掌握稅收征管的主動權。要加強不同地區(qū)個體稅收征管經(jīng)驗的交流，相互取長補短，促進征管水平的共同提高。

　　11、建立科學的考核、考評體系，不斷改進和加強個體稅收征管，全面提高整體稅收征管水平。一是制訂科學的稅收工作考核、考評體系，加大對個體稅收征管的考核力度。對企業(yè)稅收、個體稅收制訂不同的考核、考評指標，進一步深化對個體稅收征管“六率”的考核辦法，嚴格規(guī)范正常納稅戶與非正常納稅戶的管理，盡力降低人為調(diào)控征管“六率”數(shù)據(jù)的可能性。二是改進考核、考評方法，確保個體稅收征管數(shù)據(jù)指標與征管實際依據(jù)情況的吻合，與時俱進促進企業(yè)稅收征管質(zhì)量與個體稅收征管質(zhì)量持續(xù)、協(xié)調(diào)提高。