基于ISO9000標準的稅收征收管理質量體系框架設計

　　“貫標”通?？梢苑殖扇齻€階段：一是確定質量體系；二是質量體系的文件化；三是質量體系的運行與改進

　　其中質量體系是“貫標”工作的一個重點和難點，也是本文要重點闡述的內容。確定質量體系后的文件編寫、培訓、運行及改進等環(huán)節(jié)，由于與其他行業(yè)貫標的做法基本相同，加上受篇幅限制，本文不再展開闡述。

　　質量體系是指為實施質量管理所需的組織結構、程序、過程和資源，即通過設置組織機構，規(guī)定各部門的職責和權限并明確相互的關系和工作的程序，并以質量體系文件的形式進行闡述，最后形成完整稅收征收管理質量體系。建立稅收征收管理質量體系除了要貫徹ISO9000標準的過程控制、預防為主、持續(xù)改進等核心管理思想外，還應遵循以下幾個基本原則：

　　1.結合實際原則。質量體系的建立必須結合稅收征收管理的具體特點和內、外部環(huán)境來考慮，合理確定質量體系需控制的要素及控制程度。

　　2.整體優(yōu)化原則。質量體系是由若干個有關的事物相互聯(lián)系、相互制約而構成的整體，因此建立質量體系必須樹立系統(tǒng)的觀念，采用系統(tǒng)工程的方法，以整體優(yōu)化為原則。

　　3.質量管理和質量保證相結合原則。建立質量體系既要考慮內部質量管理的需要，又要考慮外部質量保證的需要，使二者有機結合。

　　4.經濟性原則。完善的質量體系是在考慮稅務機關和納稅人雙方成本和利益基礎上實現(xiàn)質量最優(yōu)化，不可盲目追求高質量而忽視成本。

　　在討論稅收征收管理質量體框架設計前，首先必須明確稅務機關質量管理中涉及的兩個重要概念，即產品和顧客。

　　關于產品，ISO9000標準將其定義為活動或過程的結果，包括硬件、流程性材料、軟件和服務四大類。服務是指為滿足顧客需要，在供方和顧客之間交接時開展活動的結果以及供方內部活動的結果。根據(jù)這一定義結合稅收工作的特點，稅務機關的產品應屆服務類。由于各級稅務機關的工作性質不完全相同，產品也會有所差別。對于直接從事稅收征收管理工作的基層稅務機關來說，其產品為稅收征收管理業(yè)務，具體包括稅款征收、稅務管理及稅務稽查。對于不直接從事基層稅收征收管理工作的稅務機關，如國家稅務總局及省級稅務機關，他們負責領導下級機關開展工作，其產品應為行政管理服務，這類產品與其他行政機關的行政管理服務基本相似，不具備稅收征收管理的典型特征，因此本文不討論該類稅務機關的質量管理體系。

　　關于顧客，ISO9000標準將其定義為供方所提供產品的接受者。根據(jù)這一定義，顧客是與產品相對應的，對稅收征收管理業(yè)務來說，其接受者是納稅人、納稅擔保人、扣繳義務人等稅收征收管理相對人（以下統(tǒng)稱“納稅人”），對行政管理服務來說，其接受者為下級稅務機關。此外，對基層稅務機關來說，其開展的稅收征收管理業(yè)務除了要滿足納稅人的要求外，還要滿足上級稅務機關或政府的要求，但上級稅務機關或政府并不是稅收征收管理業(yè)務的接受音，因此不構成顧客，但他們又與稅收征收管理質量有利益關系，我們將其稱為質量活動的受益者。顯然，受益者還應包括社會、稅務干部和職工。

　　在明確了稅收征收管理質量系中的產品和顧客的基礎上，我們以基層稅務機關為對象，討論稅收征收管理質量體系的框架設計，包括稅收征收管理質量體系總體結構設計和稅收征收管理質量體系要素確定兩部分。

　?。ㄒ唬┒愂照魇展芾碣|量體系總體結構設計

　　嚴格地說，質量方針和目標并不是質量體系的組成部分，但它是質量體系的前提和依據(jù)。為了敘述的方便，這里將其與質量體系總體結構的四個組成部分一并予以闡述。

　　1.質量方針。質量方針是質量體系的靈魂，是一個稅務機關總的質量宗旨和方向。對稅收征收管理工作來說，“依法治稅、優(yōu)質服務”、“法治、公平、文明、效率”等都體現(xiàn)了質量管理體系滿足納稅人要求、法律法規(guī)要求的承諾，均可作為質量方針。

　　2.質量目標。質量目標是根據(jù)質量方針的要求，稅務機關在一定期間內在質量方面所要達到的預期成果。質量目標必須是可以測量的，要清楚明確，要有時間要求。稅務征收管理工作的質量目標一般可以用一定期間內的稅務行政復議案件和稅務行政訴訟案件變更、撤銷數(shù)（率）、服務承諾兌現(xiàn)率、納稅人滿意率等指標來表示，這些指標反映稅收征收管理滿足依法治稅或優(yōu)質服務的要求的程度。

　　3.組織結構。組織結構是稅務機關為行使其職能而建立的內部組織機構及組織機構的職責、權限及其相互關系。稅務機關普遍有一套現(xiàn)存的較為完善的開展稅務征收管理工作的組織結構。但為提高質量體系的有效性，應按現(xiàn)代質量管理的方法和手段對現(xiàn)行的組織結構進行優(yōu)化。

　?。?）成立健全有力的質量管理部門，負責質量活動的計劃、組織、協(xié)調、指導、檢查、監(jiān)督工作。確實無條件成立質量管理部門的單位，可將上述綜合性質量管理工作分解到有關的綜合性管理部門。

　　（2）合理分解質量職能。質量職能除上述綜合性職能外，還包括策劃、控制、改進等職能，對這些職能應進行合理的分解，明確各部門及部門工作人員的質量職責。其中，策劃應由最高管理者負責，以質量管理部門為主，負責編制質量計劃，包括方針、目標和實施計劃?？刂埔话阌少|量管理部門牽頭，各有關部門分工合作、改進，即發(fā)現(xiàn)不合格，查找和分析原因并制訂改進措施，該項職能應落實到各個部門。對部門工作人員，一般應落實以下最基本的質量職責：理解和執(zhí)行質量方針和目標；熟悉和掌握整個業(yè)務流程；明確本崗位的質量活動和要求；了解相關崗位的職責和要求；積極參與質量改進。

　?。?）理順各項質量活動的相互關系，明確各部門之間和工作環(huán)節(jié)之間的接口，確保質量活動的恰當銜接。

　　4.程序。程序是為進行某項活動所規(guī)定的途徑。只有對直接或間接影響質量的主要活動的程序作出規(guī)定，才能使各項質量活動能按正確的方法組織實施，并得到適當?shù)目刂坪万炞C。典型的程序應包括以下內容：①目的和范圍：即開展此項活動的目的及活動所覆蓋的領域；②職責：為達到上述目的，由誰來實施此項程序；③實施步驟：按邏輯順序把實施流程和細節(jié)排列出來；④文件：即實施此程序所依據(jù)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件；⑤記錄：實施此程序所應制作的質量記錄。一般來說，稅務機關應對以下質量活動規(guī)定程序：內部溝通、質量體系文件控制、質量記錄控制、管理評審、資源管理、過程實現(xiàn)的策劃、納稅人要求識別、稅收征收管理要求的評審、與納稅人溝通、采購控制、稅收征收管理運作控制、標識和可追溯性控制、內部質量審核、不合格控制、數(shù)據(jù)分析、采取糾正措施和預防措施等。

　　5.過程。過程是將輸入轉化為輸出的一組彼此相關的資源和活動。質量體系是通過過程來實施的。為了建立和實施一個有效的質量體系，稅務機關應根據(jù)自身的具體情況確定有哪些過程。過程和程序是密切相關的。質量活動是通過程序規(guī)定的途徑和方法來進行的，而過程又是通過這些質量活動加上投入的資源來實現(xiàn)的，因此，程序是確程得以實現(xiàn)的前提。如增值稅一般納稅人認定過程涉及到納稅人要求識別、評審、標識、質量記錄控制等多項質量活動，這些活動都是通過程序規(guī)定的途徑和方法來開展的。稅務機關現(xiàn)有的稅收征收管理過程可以分為稅務登記、資格認定、減免稅管理、發(fā)票管理、證明單管理、其他稅務管理、納稅申報、稅款征收、稅務行政處罰、稅務稽查等10大類，其中每一大類還可以細分若干個小類。

　　6.資源。資源是質量體系的物質基礎。為實施質量方針并達到質量目標，稅務機關應根據(jù)上述過程的需要確定資源的需求并提供必需、充分和適宜的基本資源，包括人力資源、設施、工作環(huán)境等。

　?。ǘ┒愂照魇展芾碣|量體系要素確定

　　在確定了稅收征收管理質量體系的總體結構后，接下來的任務就是確定質量體系需要控制哪些要素以及應該控制到什么程度。

　　1.管理職責。管理職責是一個綱領性的要素，除前述的質量方針和質量目標外，還包括以下內容：

　?。?）質量策劃。稅務機關應對稅收征收管理的現(xiàn)有過程、新增過程及專項過程進行策劃，識別和確定所需的資源，確定體系持續(xù)改進的途徑和方法，策劃的結果應形成質量體系文件。

　　（2）管理者代表。稅務機關應在機關領導中指定一名成員為管理者代表。管理者代表的主要職責是確保質量體系得到建立和保持。

　　（3）內部溝通。為確保在不同的層次和職能之間就質量體系的過程及其有效性進行溝通，應明確溝通的方法和范圍，一般來說，稅務機關內部溝通的方法主要有會議溝通、內部刊物溝通、文件溝通以及請示匯報等。

　　（4）文件控制。質量體系需要控制的文件包括質量管理手冊、程序文件、作業(yè)指導書以及各類公文。質量管理手冊是質量體系最高層次的文件，是對質量體系的概括性描述，為避免其過于繁瑣，對質量管理體系所要求的質量活動，一般需要編制程序文件或作業(yè)指導書對完成活動的方法和步驟作出規(guī)定，程序文件或作業(yè)指導書對質量管理手冊構成強有力的支持。

　?。?）質量記錄的控制。質量記錄是指為已完成的活動或達到的結果提供客觀證據(jù)的文件。它可以分為兩類：一類是證明滿足稅收征收管理業(yè)務質量要求的質量記錄，如各類業(yè)務申請表、審批表、通知書、批復書、納稅申報表、回執(zhí)等；另一類是為質量體系要素運行的有效性提供客觀證據(jù)的質量記錄，如文件收發(fā)記錄、會議記錄、人員培訓記錄、內部質量審核記錄、管理評審記錄（計劃和報告）、供方評價記錄、納稅人投訴記錄、糾正和預防措施記錄等。對上述所有質量記錄，應制定程序文件，以控制質量記錄的制作、標識、保存、檢索和處置。

　?。?）管理評審。稅務機關的領導應定期（一般每年不少于一次）對質量體系以及質量方針和質量目標的適宜性、充分性和有效性進行正式評價，尋求可以實施的改進。

　　2.資源管理

　　（1）人力資源。為確保各類人員的工作能力，稅務機關應根據(jù)不同工作崗位的需要對各類人員必需的資格、經歷和培訓水平作出規(guī)定。要注意人力資源的開發(fā)和投入，通過持續(xù)的培訓不斷提高人員的素質和技能。

　　（2）設施。設施管理和控制的范圍包括：工作場所和相應的設施；設備、計算機硬件和軟件；支持性服務。

　?。?）工作環(huán)境。工作環(huán)境管理包括為確保稅收征收管理質量所需的工作環(huán)境中人的因素和物的因素的管理。

　　3.產品實現(xiàn)。

　?。?）實現(xiàn)過程的策劃。產品實現(xiàn)是完成稅收征收管理業(yè)務所要求的一組有序的過程和子過程。對前述質量體系結構設計中確定的過程應該進行策劃，確定每一項稅收征收管理業(yè)務的質量目標、實現(xiàn)過程的程序和方法以及所需提供的資源、驗證活動和驗收準則、證明稅收征收管理過程及稅收管理業(yè)務的符合性所必需的質量記錄。策劃的結果應形成文件，如作業(yè)指導書。

　　（2）顧客要求的識別。對納稅人要求的識別包括對納稅人明確提出的稅收征收管理業(yè)務的要求、納稅人未明確提出但預期的要求以及與稅收征收管理有關的法律法規(guī)的要求的識別。納稅人要求具體是指納稅人對稅收征收管理業(yè)務的合法性、合理性、時間性以及支持性服務的要求。對納稅人明確提出的要求一般由直接受理納稅人辦稅申請的工作人員識別，對納稅人預期的要求以及法律法規(guī)的要求一般應在進行質量策劃時進行識別。

　?。?）產品要求的評審。評審就是要確定開展的稅收征收管理業(yè)務的質量要求，它與制造業(yè)需要針對不同的合同或項目臨時評審產品的要求不同，稅收征收管理業(yè)務的要求由于法治的原因需要在質量策劃時作統(tǒng)一規(guī)定，一般不存在因個別納稅人的要求而改變稅收征收管理業(yè)務要求的情況。

　?。?）顧客溝通。稅務機關需要就稅收征收管理業(yè)務的信息、業(yè)務申請的處理情況、納稅人反饋等內容與納稅人進行溝通，規(guī)定溝通的渠道和方法，包括稅收宣傳、咨詢、信訪、接受和處理納稅人投訴、問卷調查等，確保溝通的有效性。

　?。?）采購。采購控制的內容包括評價和選擇供方、對采購產品進行驗證等。采購控制的方式和程度應根據(jù)采購產品對稅收征收管理業(yè)務質量的影響程度確定，對影響較大的計算機采購、發(fā)票印制等就要嚴格控制，對影響較小的零星采購可進行簡單的控制。

　　（6）標識和可追溯性。此要素要求對稅收征收管理運作的全過程使用適用的方法標識稅收征收管理業(yè)務，并針對測量和監(jiān)控的需要，對過程的狀態(tài)進行標識，在必要時實現(xiàn)可追溯。根據(jù)稅收征收管理的特點，標識的范圍和方法主要有：對納稅人以名稱、稅務登記號進行標識；對文書和票據(jù)以名稱、印章、日期、類別和編號進行標識；對工作場所以標志牌或示意圖的方式進行標識；對過程的狀態(tài)以辦理人員簽署的意見為標識。其中，納稅人的稅務登記號，文書和票據(jù)的編號是唯一的，可以滿足可追溯性的要求。

　?。?）顧客財產。對稅務機關控制下的納稅人財產應該妥善保管，包括對納稅人財產進行標識、驗證、保護等。當發(fā)生丟失，損壞或者說不適用的情況時應及時通知納稅人，并作出適當處理。稅務機關控制下的納稅人財產主要有：采取稅收保全措施時扣押的財產；納稅人提供納稅擔保的財產；納稅保證金和發(fā)票保證金；調取或代管的納稅人發(fā)票；代維報稅設備等。

　　4.測量、分析和改進

　?。?）顧客滿意。此要素要求監(jiān)控顧客滿意和不滿意的信息，作為對質量管理體系業(yè)績的一種測量。稅務機關可以采取定期問卷調查的形式來獲取納稅人是否滿意的信息，并利用這些信息實施必要的改進。

　　（2）內部審核。根據(jù)此要素的要求，稅務機關應定期進行內部審核（一般每年不少于2次），以確定質量管理體系是否符合標準的要求、是否得到有效地實施和保持。為此，應制定內部審核程序，規(guī)定實施審核、確保審核獨立性、記錄結果并向管理層報告的職責和要求，對審核中發(fā)現(xiàn)的問題應及時采取糾正措施。

　?。?）過程的測量和監(jiān)控。此要素要求采用適當?shù)姆椒▽M足顧客要求所必需的實現(xiàn)過程進行測量和監(jiān)控。稅務機關可采取不定期現(xiàn)場抽查的方法對過程進行測量和監(jiān)控：各部門負責人負責對本部門的過程進行現(xiàn)場抽查，管理層負責對整個單位的過程進行現(xiàn)場抽查。另外，稅收執(zhí)法檢查，也不失為一種監(jiān)控過程是否符合規(guī)定要求的好方法。

　　（4）產品的測量和監(jiān)控。此要素要求對產品的特性進行測量和監(jiān)控，以驗證產品要求得到滿足。稅務機關可采取以下方法對稅收征收管理業(yè)務進行測量和監(jiān)控。

　　——自我檢查。稅收征收管理各環(huán)節(jié)工作人員對辦理的稅收征收管理業(yè)務采取邊操作邊復核的方法進行自我檢查，核對有關文書、票據(jù)，確保稅收征收管理業(yè)務符合要求。在自我檢查活動圓滿完成之前不得放行和交付。

　　——稅收執(zhí)法檢查。稅務機關可定期組織稅收執(zhí)法檢查，測量和監(jiān)控稅收征收管理業(yè)務是否符合要求。

　　（5）不合格控制。此要素要求識別和控制不符合要求的產品，以防止非預期的使用和交付。識別不合格的途徑主要有：各部門及其工作人員對辦理的稅收征收管理業(yè)務進行自查時發(fā)現(xiàn)不合格；不定期現(xiàn)場抽查發(fā)現(xiàn)不合格，稅收執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)不合格；內部審核發(fā)現(xiàn)不合格。對以上各種途徑識別的不合格應在程序文件中規(guī)定糾正以及對糾正結果進行驗證的職責和要求。

　?。?）數(shù)據(jù)分析。此要素要求收集和分析適當?shù)臄?shù)據(jù)，以確定質量管理體系的適宜性和有效性并識別可以實施的改進。稅務機關可以對來自測量和監(jiān)控活動以及其他來源的數(shù)據(jù)進行分析，這些數(shù)據(jù)包括納稅人滿意率、服務承諾兌現(xiàn)率、不合格在部門和業(yè)務中的分布率以及上述各項指標的增減率等。通過分析確定質量改進的重點和范圍。

　?。?）糾正和預防措施。對發(fā)現(xiàn)的不合格，除對不合格本身進行糾正外，還應分析不合格產生的原因，采取糾正措施消除這一原因，以防止不合格的再發(fā)生。而對質量管理體系存在的可能出現(xiàn)不合格的隱患（即潛在的不合格），則應采取預防措施，以消除潛在不合格的原因，防止不合格發(fā)生。稅務機關應制定糾正和預防措施程序，規(guī)定分析不合格的原因、確定和實施所需的糾正和預防措施、驗證所采取的措施有效性等方面的職責和要求。

　　確定了以上稅收征收管理質量體系的框架后，即可據(jù)此編制質量體系文件并組織實施。

　　建立稅收征收管理質量體系的實證分析

　　深圳市蛇口征收分局作為試點單位之一，他們成立了由15人組成的專門工作小組，按照ISO9002：1994和ISO／FDIS9001：2000標準的要求結合分局的業(yè)務工作特點精心設計了涵蓋所有稅收征管工作的質量管理體系，編制了包括質量管理手冊、16個程序文件和47個作業(yè)指導書在內的近30萬字的質量體系文件，詳細規(guī)定了分局42項稅收征收管理業(yè)務以及為保證業(yè)務工作質量所必需的其他工作的工作程序、方法和要求。2000年9月底，該分局的質量體系通過了認證機構的現(xiàn)場審核，成為我國第一家同時通過ISO9002：1994和ISO／FDIS9001：2000標準認證審核的稅務機關，其成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┏醪浇⒘艘粋€嚴密的稅務機關管理機制，形成全員參與、全面控制、高效運轉、不斷改進的管理體系，實現(xiàn)了管理模式的變革

　　該分局將ISO質量管理模式引入稅收征管工作后，一方面規(guī)范了相關的管理活動和職責，理順了內部管理關系，使機關的各個管理層面、各個操作過程、各個工作環(huán)節(jié)既相互制約、又相互促進，滿足了管理科學性、系統(tǒng)性、規(guī)范化的要求，克服了以往管理中存在的基礎管理弱化、內部協(xié)調不暢等問題，明確了職責、規(guī)范了程序、改進了管理。一個全面控制、高效運轉的管理體系已初步確立。

　　（二）確立了“職責明確”、“過程控制”、“預防為主”、“不斷改進”的稅收業(yè)務管理新模式，依法治稅工作跨上一個新臺階

　　該分局的管理體系綜合考慮了稅收征收管理業(yè)務緊密相關的組織結構、程序、過程和資源等各方面的因素，明確了稅收征收管理過程的控制要求和稅收征收管理質量的驗證要求，建立了一套預防和處理不符合要求的稅收征收管理業(yè)務的機制，在較大程度上解決了傳統(tǒng)的稅收征收管理中可能存在的執(zhí)法不嚴、執(zhí)法隨意性較大等老大難問題，帶來了依法治稅工作的新面貌。

　　（三）樹立和實踐了“以納稅人為中心”的服務理念，大大豐富了稅收服務的內涵，改善了稅務機關的形象

　　該分局堅持“以納稅人為中心”，在轉變服務觀念、配備服務設施、提供規(guī)范化的服務、與納稅人溝通、建立納稅人滿意度評定制度、處理納稅人投訴、服務質量的改進等方面采取了一系列有力的措施，使稅收服務更加貼近納稅人，稅收服務的能力極大提高。當出現(xiàn)電腦故障時辦稅大廳就懸掛“電腦故障、暫停辦公”指示牌的現(xiàn)象將成為歷史，取而代之的是暫時改用手工辦稅。稅收服務的內涵被大大地豐富，稅務機關的形象也因此得到了改善。

　?。ㄋ模㊣SO9000管理模式所具有的完善的檢查監(jiān)督機制確保了各項制度的貫徹執(zhí)行，使制度化管理落到實處

　　該分局建立了一支由15名經過培訓取得合格證書的內部審核員隊伍，一般每季度開展一次內部審核，對所有科室的全部工作進行全面認真的符合性審核，對不符合文件規(guī)定的工作和做法要開具不合格報告，并確定和落實糾正措施。另外，認證機構每年還將對該分局進行一次符合性監(jiān)督審核，若不能通過審核，將被吊銷證書，這也就迫使稅務機關必須認真執(zhí)行管理文件和制度。這種內外相結合的監(jiān)督機制大大強化了制度的貫徹執(zhí)行，真正實現(xiàn)了制度化管理。

　　據(jù)統(tǒng)計，該分局自去年6月15日實施管理體系以來，各項稅收征收管理工作的質量和效率有了明顯的改進和提高，服務承諾兌現(xiàn)率比實施前提高了8個百分點，納稅人滿意率則提高了9.5個百分點，體系實施三個月來未發(fā)生一起稅務行政復議或訴訟案件。實現(xiàn)了預期的質量目標?？傊?，在稅收工作中引入ISO9000國際質量標準，無論是對依法治稅、加強稅收征收管理，還是對提高征管質量和效率、改進稅收服務，都能產生積極的效果。

　　當然，客觀地說，ISO9000并不是能包治百病的，它雖然明確了職責以及工作責任的歸屬，但如何追究責任則是干部管理體制的問題，沒有一個獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣、能上能下、能進能出的干部管理的激勵機制，就很難調動干部的積極性，ISO9000管理體系的效用也就會打折扣。尤其是與制造業(yè)的產品質量主要取決于設備不同，稅收征收管理的質量主要取決于人。因此，要突出“以人為本”的管理，將ISO9000與執(zhí)法責任追究制、干部考核末位淘汰制等科學的干部管理機制相結合，只有這樣才能從總體上提高ISO9000管理體系的效用。