據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)收費(fèi)、基金總額為3600多億元（不包括社會(huì)保障基金），約占當(dāng)年財(cái)政收入的46％。此外，還有大量統(tǒng)計(jì)不到的亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象。

　　近年來，許多地方、部門越權(quán)設(shè)立收費(fèi)、基金項(xiàng)目，以及巧立名目亂收費(fèi)等，愈演愈烈，僅在1996年全國(guó)統(tǒng)計(jì)的收費(fèi)、基金項(xiàng)目中，約有80％是越權(quán)設(shè)立的。

　　收費(fèi)、基金的迅速膨脹，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重弊端。一是加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。國(guó)有工業(yè)企業(yè)各種不合理負(fù)擔(dān)大體占實(shí)現(xiàn)利稅的20％左右，與實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)相當(dāng)。二是嚴(yán)重侵蝕稅基。陷入財(cái)政愈困難，收費(fèi)、基金愈多的惡性循環(huán)。三是收費(fèi)養(yǎng)人，使征收成本提高，機(jī)構(gòu)人員不斷膨脹，人浮于事，坐吃社會(huì)。四是導(dǎo)致一些地方亂投資。五是滋長(zhǎng)腐敗。

　　實(shí)行“費(fèi)改稅”，首先是要對(duì)現(xiàn)行過多過濫的收費(fèi)、基金項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的清理整頓。堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)、基金項(xiàng)目。對(duì)需要保留的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，要進(jìn)行分類處理：

　　1.將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金列入“費(fèi)改稅”范圍。

　　2.保留必要的收費(fèi)，但要制定辦法使其完善和規(guī)范。

　　3.對(duì)一些不再體現(xiàn)政府的職能，屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法納稅。

　　“費(fèi)改稅”的總體目標(biāo)，是建立以稅收為主體、輔之以少量規(guī)費(fèi)的政府收入分配體系。實(shí)行“費(fèi)改稅”，就是要用若干年時(shí)間，使我國(guó)的非稅收入占財(cái)政收入的比重降至世界許多國(guó)家通行的水平，使國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重提高到20％左右。

　　“費(fèi)改稅”的必要性和緊迫性

　　“費(fèi)改稅”是一個(gè)簡(jiǎn)稱。這里的“費(fèi)”，一般是指游離于財(cái)政預(yù)算收入之外的各種“收費(fèi)”和“基金”，由各部門、各地方進(jìn)行收繳和使用。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)收費(fèi)、基金總額為3600多億元（不包括社會(huì)保障基金），相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的46％（若加上社會(huì)保障基金，約占60％）。此外，還有大量統(tǒng)計(jì)不到的“三亂”（亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款）現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門的典型調(diào)查和估算，我國(guó)實(shí)際收費(fèi)、基金總額與財(cái)政收入的比例至少為1：1.

　　收費(fèi)、基金的產(chǎn)生，是我國(guó)新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物。改革以來，為了打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的格局，財(cái)政改革沿著“放權(quán)讓利”的主線，先后實(shí)行中央對(duì)地方的財(cái)政包干制和國(guó)家對(duì)企業(yè)的承包制，發(fā)揮了各方的積極性。由于在打破舊體制的同時(shí)，新體制沒有完全建立起來，財(cái)政職能常?！板e(cuò)位”，分配關(guān)系出現(xiàn)紊亂。在財(cái)權(quán)不斷分散的情況下，財(cái)政支出壓力卻不斷加大，特別是隨著政府機(jī)構(gòu)的不斷膨脹，財(cái)政用于供養(yǎng)人員的經(jīng)費(fèi)入不敷出，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金捉襟見肘，財(cái)政困難不斷加劇。為彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，各種名目的收費(fèi)、基金大量滋生。應(yīng)當(dāng)肯定，收費(fèi)、基金的形成和發(fā)展，對(duì)于各級(jí)政府籌集資金，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了一定的積極作用。但近年來，許多地方、部門越權(quán)設(shè)立收費(fèi)、基金項(xiàng)目，以及巧立名目亂收費(fèi)等，愈演愈烈，僅在1996年全國(guó)統(tǒng)計(jì)的收費(fèi)、基金項(xiàng)目中，約有80％是越權(quán)設(shè)立的。

　　收費(fèi)、基金的迅速膨脹，已經(jīng)大大超出原來開征收費(fèi)、基金的初衷，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重弊端。一是加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)全國(guó)300戶重點(diǎn)企業(yè)調(diào)查，國(guó)有工業(yè)企業(yè)各種不合理負(fù)擔(dān)大體占實(shí)現(xiàn)利稅的20％左右，與實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)相當(dāng)。在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)普遍存在資產(chǎn)負(fù)債率高、資金緊張的情況下，大量的收費(fèi)、基金，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)無疑是雪上加霜。二是嚴(yán)重侵蝕稅基。收費(fèi)、基金只能來源于企業(yè)和社會(huì)，受收費(fèi)管理部門的強(qiáng)力約束，收費(fèi)、基金的剛性作用比稅收大，被強(qiáng)行抽走后，稅基相應(yīng)縮小，從而直接減少國(guó)家財(cái)政收入，陷入財(cái)政愈困難，收費(fèi)、基金愈多的惡性循環(huán)。三是收費(fèi)養(yǎng)人，使征收成本提高，機(jī)構(gòu)人員不斷膨脹。各地方、各部門自行收費(fèi)，要成立專門的征收機(jī)構(gòu)，動(dòng)用大量的人力，造成收費(fèi)養(yǎng)人的局面。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，目前收費(fèi)、基金中約有30％至40％用來養(yǎng)人，有的收費(fèi)幾乎全部用來養(yǎng)人，不僅使征收成本畸高，而且使機(jī)構(gòu)人員臃腫，人浮于事，坐吃社會(huì)。四是導(dǎo)致一些地方亂投資。許多都是搞“小而全”、“大而全”的重復(fù)建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加失衡。五是滋長(zhǎng)腐敗。大量的收費(fèi)、基金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，成為各地方、各部門設(shè)置“小金庫(kù)”的一個(gè)重要來源，紛紛流入個(gè)人腰包，使分配秩序混亂，腐敗叢生?？梢哉f，收費(fèi)、基金面廣量多，其產(chǎn)生的弊端，已經(jīng)到了民怨沸騰的地步。因此，在深化和完善財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)上，按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步實(shí)行“費(fèi)改稅”，勢(shì)在必行。

　　“費(fèi)改稅”的目標(biāo)和意義

　　“費(fèi)改稅”的總體目標(biāo)，是建立以稅收為主體、輔之以少量規(guī)費(fèi)的政府收入分配體系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)政府收入中，稅收均占主體，但都有少量的收費(fèi)。如美國(guó)、韓國(guó)、泰國(guó)1995年聯(lián)邦財(cái)政或中央財(cái)政的非稅收入占其預(yù)算收入的比重，分別為7％、6％、10％。這些國(guó)家的地方財(cái)政非稅收入的比重還稍為高一些，但綜合起來看，國(guó)家非稅收入占財(cái)政收入的比重一般在10％左右。我國(guó)實(shí)行“費(fèi)改稅”，就是要用若干年時(shí)間，使我國(guó)的非稅收入占財(cái)政收入的比重降至世界許多國(guó)家通行的水平，使國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重提高到20％左右。

　　實(shí)行“費(fèi)改稅”，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著非常重要的意義。

　　一是有利于提高財(cái)政收入的比重，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政和金融是國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩大杠桿。近年來，由于收費(fèi)、基金的大量存在，國(guó)家財(cái)政可支配的財(cái)力增長(zhǎng)有限，財(cái)政困難狀況始終沒有得到緩解，1997年國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重僅為11.6％，不僅大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，也明顯低于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的水平。去年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)造成的負(fù)面影響，我們實(shí)行了積極的財(cái)政政策，增發(fā)1000億元國(guó)債，用于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，已經(jīng)取得明顯效果；今年為支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要繼續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需和實(shí)施積極的財(cái)政政策。這是在中央財(cái)政十分困難的情況下，通過發(fā)行巨額國(guó)債來實(shí)現(xiàn)的，財(cái)政為此付出了巨大代價(jià)。今后國(guó)家根據(jù)需要、繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的余地非常小了，一個(gè)重要原因就是以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，削弱了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。實(shí)行“費(fèi)改稅”，將大量分散于地方、部門的政府性收入納入財(cái)政收入的軌道，提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重，使國(guó)家能夠集中必要的財(cái)力，按照宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)和要求，支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

　　二是有利于實(shí)行依法治稅，規(guī)范財(cái)政分配秩序。目前收費(fèi)、基金中有相當(dāng)一部分具有稅收特征。凡不與收取對(duì)象發(fā)生直接的管理和服務(wù)關(guān)系，其收入來源比較廣泛，收入項(xiàng)目比較穩(wěn)定，收入的取得具有無償性，并憑借政府權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性征收的收費(fèi)、基金，都應(yīng)該轉(zhuǎn)化為稅收。我國(guó)每一個(gè)稅種的征收，都對(duì)應(yīng)著一個(gè)稅法（或稅收條例），有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。國(guó)家還有專門的征稅機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照稅法要求履行征收職能，不僅有極強(qiáng)的法律效應(yīng)，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于各地方、各部門自行組織征收的花費(fèi)。實(shí)行“費(fèi)改稅”，能夠?qū)⒏鞣N不規(guī)范的收費(fèi)、基金納入依法治稅的軌道，進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的分配關(guān)系，并使這種分配關(guān)系置于完全的社會(huì)監(jiān)督之中，實(shí)行法制化和規(guī)范化管理。

　　三是有利于懲治腐敗，建設(shè)高效廉潔的政府。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府收入應(yīng)主要來源于稅收，而不是靠收費(fèi)、基金來維持。大量的收費(fèi)、基金，不僅嚴(yán)重侵蝕稅基，減少財(cái)政收入，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和政府在人民群眾中的形象，在一定程度上成為權(quán)錢交易的手段，為滋生腐敗提供了方便。實(shí)行“費(fèi)改稅”，就是要取消政府的這種灰色收入，將政府收入完全納入財(cái)政收入的軌道?！百M(fèi)改稅”將明顯增加財(cái)政可支配的財(cái)力。國(guó)家一方面要按照精簡(jiǎn)、高效的原則改革政府機(jī)構(gòu)，另一方面財(cái)政要撥足政府行政經(jīng)費(fèi)，包括對(duì)軍隊(duì)、武警、政法機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)與其所辦經(jīng)營(yíng)性企業(yè)脫鉤給予必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，同時(shí)建立公務(wù)員工資合理增長(zhǎng)的機(jī)制。國(guó)家財(cái)政還要轉(zhuǎn)換職能，逐步退出生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，實(shí)行公共財(cái)政，將來財(cái)政支出除了保持必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入外，就是要保障政府機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。只有實(shí)行“費(fèi)改稅”，才能從體制上鏟除這方面滋生腐敗的溫床，為建設(shè)高效廉潔的政府創(chuàng)造條件。

　　加快“費(fèi)改稅”步伐

　　當(dāng)前實(shí)行“費(fèi)改稅”的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。與“費(fèi)改稅”密切相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)改革、投融資體制改革等，正抓緊進(jìn)行。去年下半年進(jìn)行了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革，今年要在全國(guó)范圍進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)的改革，政府機(jī)構(gòu)和人員得到精簡(jiǎn)，政府職能也有新的確認(rèn)。投融資體制改革的方案正抓緊研究制定，其基本方向是，企業(yè)要成為經(jīng)營(yíng)性投資的主體，政府除從事維護(hù)社會(huì)公益事業(yè)的投資和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，不再直接插手和干預(yù)投資行為，過去那種為政府盲目投資而籌集的收費(fèi)、基金，就失去了存在的依據(jù)。財(cái)政職能向公共財(cái)政的方向轉(zhuǎn)化，也說明政府要逐步退出生產(chǎn)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資活動(dòng)。這些改革，為“費(fèi)改稅”創(chuàng)造了十分有利的條件。

　　實(shí)行“費(fèi)改稅”，首先是要對(duì)現(xiàn)行過多過濫的收費(fèi)、基金項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的清理整頓。要結(jié)合貫徹中央有關(guān)治亂減負(fù)的一系列文件精神，堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)、基金項(xiàng)目。對(duì)于一些過渡一段時(shí)間將要完成其任務(wù)的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，要列出時(shí)間表逐步予以取消。在清理整頓期間暫停批準(zhǔn)任何新的收費(fèi)、基金項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)指出，大力取消不合理的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，可直接減輕企業(yè)、農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的非稅負(fù)擔(dān)，相應(yīng)增大稅基，有利于增加財(cái)政收入，這也是“費(fèi)改稅”的一種重要表現(xiàn)形式。對(duì)需要保留的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，要進(jìn)行分類處理：

　　1.將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金列入“費(fèi)改稅”范圍。對(duì)于一些收入數(shù)額較大，來源相對(duì)穩(wěn)定，具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金，可逐步由稅收來取代。例如：可考慮將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、水運(yùn)客運(yùn)附加、公路建設(shè)基金等改為燃油稅；將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、無線電管理費(fèi)、水資源費(fèi)等納入資源稅征收范圍；將教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育事業(yè)附加、地方教育附加、地方教育基金等改為教育稅；將城市公用事業(yè)附加、城市排水設(shè)施有償使用費(fèi)、市政設(shè)施配套費(fèi)等并入城市維護(hù)建設(shè)稅?！百M(fèi)改稅”要對(duì)現(xiàn)行分配關(guān)系作出重大調(diào)整，改革難度較大，所以要選擇群眾意見比較多、矛盾比較集中的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行，以取得突破；但要統(tǒng)籌規(guī)劃，精心設(shè)計(jì)，防止出現(xiàn)大的震蕩。國(guó)務(wù)院經(jīng)過慎重研究，決定今年要將道路和車輛收費(fèi)的改革作為突破口，率先規(guī)范，積累經(jīng)驗(yàn)，然后再逐步推開。今年還要抓緊制定農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案，有條件的地區(qū)，可先行試點(diǎn)。

　　2.保留必要的收費(fèi)，但要制定辦法使其完善和規(guī)范。對(duì)經(jīng)過清理整頓，需要繼續(xù)保留（包括暫時(shí)保留）且不能納入稅收范圍的收費(fèi)、基金，包括管理性收費(fèi)、證照性收費(fèi)和政府性基金等，要納入預(yù)算管理。對(duì)于一些數(shù)額小、零星分散的收費(fèi)、基金，作為財(cái)政預(yù)算外資金，實(shí)行財(cái)政專戶、收支兩條線管理。要加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算外資金的管理，但財(cái)政部門不得以任何借口截留、挪用或按比例提成預(yù)算外資金，要進(jìn)一步研究制定對(duì)財(cái)政部門管理預(yù)算外資金的監(jiān)督制約辦法。隨著“費(fèi)改稅”工作的深入進(jìn)行，將來國(guó)家只保留少量符合國(guó)際慣例的、必要的規(guī)費(fèi)，實(shí)行財(cái)政收支兩條線管理。

　　3.對(duì)一些不再體現(xiàn)政府的職能，屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法納稅。要切實(shí)將政府性收費(fèi)與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)區(qū)分開來，政府機(jī)關(guān)要與其所屬機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位在人、財(cái)、物方面徹底脫鉤。對(duì)于具有完全自收自支能力的事業(yè)單位，要促使其向企業(yè)或中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化；對(duì)于實(shí)行財(cái)政差額補(bǔ)貼的事業(yè)單位，按照今后發(fā)展方向不應(yīng)由財(cái)政補(bǔ)貼的，要逐步減少補(bǔ)貼以至“斷奶”，促使其向企業(yè)或中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化，真正通過市場(chǎng)取得經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，但要依法納稅。價(jià)格管理的范圍，主要涵蓋具有壟斷性質(zhì)的收費(fèi)，對(duì)于非壟斷的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，按照服務(wù)雙方自愿的原則，可逐步放開。