[摘要]中國農(nóng)民為國家的初步工業(yè)化提供了大量的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余。家庭承包制的實施，使得基層政府的財政汲取體制從政府到農(nóng)民的分配型汲取方式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民到政府的收入型汲取方式，這種制度的固有缺陷和城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制是導致農(nóng)村稅費問題形成和演變的主要原因。

　　[關鍵詞]分配關系；農(nóng)村稅費問題；二元公共產(chǎn)品供給體制

　　國家與農(nóng)民的分配關系是中國農(nóng)業(yè)社會關系的主旋律，國家與農(nóng)民關系的緊張與緩和都與國家分割農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余的份額多寡密切相關，中國的歷史不斷地演繹兩者經(jīng)濟關系從緊張到緩和再到緊張的周期律和必然律，這是由作為社會生存產(chǎn)業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)民承載龐大國家的絕大部分財政支出這一財政特點決定的。因此，這一財政現(xiàn)實沒有較大程度的變遷，國家與農(nóng)民的社會經(jīng)濟關系就難以走向緩和并進入“蜜月期”[1].1949年后的中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟現(xiàn)實也離不開這一規(guī)律的影響。

　　一、改革開放前國家與農(nóng)民的分配關系

　　1949年中國共產(chǎn)黨建立了紅色政權，中華人民共和國面臨內(nèi)憂外患的政治經(jīng)濟局面，為了保衛(wèi)新生的紅色政權，作為重工業(yè)的國防工業(yè)的建立成為當務之急；同時受蘇聯(lián)和其他新獨立的發(fā)展中國家的影響，中國的高層決策人士將資本密集型的重工業(yè)視為國家發(fā)達的主要標志，加之西方工業(yè)國家的嚴密封鎖，中國共產(chǎn)黨選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和進口替代的發(fā)展戰(zhàn)略。而重工業(yè)的發(fā)展需要龐大的資本積累，外部世界的封鎖使中國的工業(yè)化只能走內(nèi)部資本積累的道路，城市失業(yè)嚴重和其作為政治中心的現(xiàn)實使農(nóng)村成為工業(yè)化資本積累的載體。這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不得不為中國的初步工業(yè)化提供龐大的和主要的資本支持，農(nóng)民為新生的紅色政權和國家的工業(yè)化做出了巨大的犧牲，這是歷史的必然，也是歷史的局限。

　　改革開放前，國家通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制、人民公社制、戶籍制等俗稱的“三駕馬車”的農(nóng)村治理制度對農(nóng)村經(jīng)濟實行嚴密的控制。對城市人口實行的“低物價、低工資”體制，在農(nóng)產(chǎn)品國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的配套實施下，有力地降低了工業(yè)產(chǎn)品的人工成本，順利地實現(xiàn)了資本的高度積累，也為包括“兩彈一星”在內(nèi)的國家大型國防工業(yè)、重工業(yè)建設籌集到了大量資金。據(jù)周其仁（1994）的估計，在1952年到1982年的30年期間，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村儲蓄的凈流出三條渠道，從農(nóng)村提取了6127億元的經(jīng)濟剩余，相當于1982年全部國營企業(yè)的固定資產(chǎn)原值。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的經(jīng)濟剩余被剝奪殆盡，改革前農(nóng)村絕對貧困人口約2.5億，占了農(nóng)村人口的近1/3.可以這樣說，農(nóng)民對城市工業(yè)的主動、被動的奉獻對國家原始資本積累的順利完成功不可沒。國家為了工業(yè)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟剩余進行了高強度的剝奪，使這一時期成為新中國成立后國家與農(nóng)民的關系特別是分配關系最為緊張的時代。

　　改革前國家與農(nóng)民分配關系的緊張狀況以一種隱形方式存在，雖未釀成激烈的公開對抗，但也導致了嚴重的社會危機和社會經(jīng)濟后果，國家與農(nóng)民在分配關系上的持續(xù)博弈形成了“雙輸格局”，使政府高層過于理想化的現(xiàn)代化目標一次次落空，農(nóng)民龐大的勞動力資源并未成為巨大的財富，國民的生產(chǎn)力被潛在耗散。在這種博弈中，兩者關系隨中國政治形勢的變化時而緊張，時而緩和。國家對農(nóng)民經(jīng)濟剩余的過多提取雖未引起農(nóng)民直接的抵制，但農(nóng)民用他們特有的“弱者的手段”進行消極的抵抗，導致農(nóng)村生產(chǎn)隊的“大鍋飯”越來越難以維持農(nóng)民的基本生存，國家提取農(nóng)業(yè)剩余越來越困難。

　　二、家庭承包制中稅費分配體制的缺陷

　　國家與散布在廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民階級在分割農(nóng)業(yè)剩余上的長期博弈，使政府對鄉(xiāng)村資源進行高度整合的目標一次次落空，國家不得不在更多方面向農(nóng)民讓步，默認了農(nóng)民基于最樸素自我利益追求的制度創(chuàng)新，農(nóng)民這種自發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度創(chuàng)新可看作是曾被批判過的“三自一包”的翻版。政府不得不將這種農(nóng)民的制度創(chuàng)新加以“除罪化”，并上升為正規(guī)的意識形態(tài)。實踐表明，就中國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)資源稟賦來說，家庭經(jīng)營能較好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，因為在家庭經(jīng)營中，生產(chǎn)單位與生活單位合一，生產(chǎn)經(jīng)營與家計安排合一，大大降低了形成集體行動的交易成本，而建立在血緣、親緣基礎上的和諧關系又大大降低了監(jiān)督成本。

　　家庭承包制的實行使人民公社體制失去支撐基礎而最終解體，由人民公社改制而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣需要農(nóng)民的制度外經(jīng)濟支持，這就需要農(nóng)民先“交夠國家的，留足集體的”，在此承諾前提下獲得了對自身財產(chǎn)的產(chǎn)權或大部分公民權利，獲得了土地的大部分產(chǎn)權。國家與農(nóng)民的分配關系的形式也發(fā)生了顯著的變遷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使得基層政府的財政汲取體制由政府→農(nóng)民的分配型汲取轉(zhuǎn)向農(nóng)民→政府收入型汲取轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的汲取方式和程度從過去的隱形化走向公開和透明化，在汲取成本上升的同時卻是效率和能力的下降。在家庭承包制推行的近十年，人民公社解體，國家對農(nóng)民實行了“輕徭薄賦”的休養(yǎng)生息政策，國家與農(nóng)民的關系進入了1949年后的第二個“蜜月期”，使長期困擾政府的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食短缺危機在新的制度下得以在較短時期內(nèi)化解，國家與農(nóng)民都分享了新制度的紅利。

　　人們驚嘆于農(nóng)業(yè)承包制度的巨大效應，并在把農(nóng)村承包制運用于城市企業(yè)時，大都認為農(nóng)業(yè)問題已得到解決，很少有人認識到這種制度的重大缺陷。在人民公社舊體制上建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設計和依賴的經(jīng)濟基礎應是什么，以及承包制中那句“交夠國家”、“留足集體”中“夠”、“足”的確切定性特別是定量含義，卻沒有多少有識之士和政府高層官員深思過，社會只得在“摸著石頭過河”的改革戰(zhàn)術中漸進地變遷，社會大眾也不得不為此承擔變遷成本。當全能政府的職能設計向農(nóng)民索取經(jīng)濟資源的支持時，農(nóng)民作為基層政府的主要納稅人的“納稅人權利”卻難以有效伸張，國家與農(nóng)民的交往因信息的嚴重不對稱只得追求交易成本的最小化，這些因素必然導致農(nóng)民稅費負擔趨向遞增。

　　當家庭承包制的制度正效應得以充分釋放時，而其制度安排中的“交夠國家的，留足集體的”這句定義模糊的制度缺陷逐漸顯現(xiàn)，代表國家的縣、鄉(xiāng)政府和一定程度也體現(xiàn)國家意志的村集體年復一年、日復一日與農(nóng)民展開了對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟利益分割的拉鋸戰(zhàn)，這也形成了承包制實施以來的農(nóng)村稅費負擔問題，成為了農(nóng)產(chǎn)品短缺危機化解后困擾上級政府的新問題，成為政界、理論界、學術界以及媒體長期關注的熱點話題。制度的模糊性為基層政府提供了提取農(nóng)業(yè)利益的伸展空間和創(chuàng)新余地。政策和法律上誰也未深究隨政府職能擴張導致的機構和支出的膨脹由誰“埋單”合理，由農(nóng)民承擔各種公共產(chǎn)品和社會事務的供給，而農(nóng)民作為納稅（費）主體的權利如何得以保障等深層問題。當基本解決了溫飽問題的農(nóng)民向獲取更多貨幣收入配置資源時，糧食豐足的情況下貨幣收入的不足即現(xiàn)金約束困擾著農(nóng)民，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入中貨幣收入的比重遠遠低于實物收入，而政府為了降低交易成本使農(nóng)村稅費以貨幣作為計算和征收的主要形式時，農(nóng)民在深感錢重物輕時對稅費表現(xiàn)出的現(xiàn)金負擔就極為敏感，也驅(qū)使農(nóng)民被迫讓農(nóng)產(chǎn)品進入商品流通領域，滿足了溫飽后的農(nóng)民深感自身勞動力資源的富余和家庭勞動力的就業(yè)不足。

　　三、農(nóng)民稅費負擔沉重的原因解析

　　當農(nóng)村經(jīng)濟制度的改革解決了長期困擾中央政府的糧食短缺問題，當政府認為農(nóng)村改革取得成功進而把改革重點轉(zhuǎn)向城市時，為了支持城市的公有制企業(yè)改革及相關社會改革，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持就趨于降低。與此同時，在人民公社基礎上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財政預算資金遠不能滿足政府正常需要的資金缺口，國家就授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費權，這樣，中央政府使鄉(xiāng)級政府的運轉(zhuǎn)更多由農(nóng)民的制度外供給的籌資方式制度化，農(nóng)民對稅費的直接負擔，形成了“農(nóng)村稅費問題”。

　　人們一般將貪污腐敗和機構膨脹視為農(nóng)民稅費負擔過重的主要原因，這就有了“貪官說”和“機構臃腫說”?！柏澒僬f”將農(nóng)民稅費負擔過重的主要原因看成是地方干部的巧取豪奪：“機構臃腫說”是目前最為流行的解釋農(nóng)民負擔的觀點[2].我們仔細分析農(nóng)民負擔的結(jié)構，就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負擔中雖有一部分是亂攤派和亂收費，但最主要的開支是鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設，如教育、道路，而非行政人員的“人頭費”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中，“人頭費”中有大約一半是中小學教師工資，所以上述兩種看法都沒有指出農(nóng)民負擔問題嚴重的根本原因。而且我們應該看到，上述兩個問題在城市也同樣存在，為什么沒有市民稅費負擔過重的問題，所以我們應超越對個別人和個別機構的道德譴責，理性地找到農(nóng)民負擔過重的根源或深層的制度原因。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入來自三部分：本級財政收入，上級政府轉(zhuǎn)移收入，攤派（包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集資）、收費和罰款收入，前兩者構成政府預算收入，即正稅收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出有：本級各類政權機構運作所需支出（簡稱行政支出），本地區(qū)公共事業(yè)和公益事業(yè)支出（簡稱公共支出），促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支出（簡稱發(fā)展支出），這三類支出都與政府提供的公共服務或公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構有著密切的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政收入主要由工商稅、企業(yè)所得稅、契稅和農(nóng)業(yè)稅構成，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)可從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得大量稅收，而在以種植業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟程度很高的中西部農(nóng)村，稅收收入大部分來自農(nóng)業(yè)稅，而且種植業(yè)的收入已顯得相當微?。ㄟ@也是純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶收入低下的主要原因）[3]，這樣按約5%的農(nóng)業(yè)稅率取得的稅收收入就自然相當微薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來自農(nóng)業(yè)稅的正稅收入不足以維持政府的基本支出的同時，縣級財政也大都入不敷出而自顧不暇，有的甚至還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移事權或上劃收入來化解財政危機，在現(xiàn)有的財政支出體制下縣以上政府財政狀況也不樂觀。況且在城鄉(xiāng)二元財政體制下，城市公共產(chǎn)品供給水平即使遠遠高于農(nóng)村，財政體制也遠沒有適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求而發(fā)生根本性改革，也就不可能有城市政府或上級政府有力的財政支持。

　　當鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算內(nèi)收入難有增加時，財政支出卻循著與預算收入不同的路徑難以控制地上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出中各機構的辦公支出上升和各級官員提高福利待遇的壓力是兩種突出的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員相互攀比甚至攀比城市辦公條件導致行政人員人均使用經(jīng)費的攀升，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不根據(jù)上級政府要求普遍設置上級各部門的“對口”機構，導致機構林立、人員膨脹而政府公共服務卻未見多少提高，機構和人員難以制度化的節(jié)制使“吃飯財政”難以為繼。在公共開支中，農(nóng)村義務教育的支出占了絕大部分，根據(jù)典型調(diào)查，教育費用往往占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的1/3到2 /3.財權、事權、人權分離的財政體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行存在財政風險，按照規(guī)范的分稅制要求，各級政府之間應在科學劃分、確定事權的基礎上定支出，再確定各自的收入，而農(nóng)村基層政府事權與財權高度不對稱，往往有事權而無財權，這樣鄉(xiāng)村組織公共開支的膨脹可歸結(jié)為“上級請客，下級出錢”（即上級政府定支出政策，讓下級承擔經(jīng)費）的體制原因。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村民眾對地方公共設施如道路、水電、學校等的建設提出了較高的要求，增加了公共產(chǎn)品供給壓力，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不顧當?shù)刎斄Υ蟾愀鞣N“政績工程”[4]，也使部分公共產(chǎn)品供給遠超過農(nóng)民的實際需要而供給過度，使這些沒有相應稅收支持的發(fā)展開支不斷膨脹。

　　為了填補財政支出與預算收入的預算缺口，中央政府允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、勞動積累工、義務工等形式向農(nóng)民攤派，不同層次的政府也允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費、罰款、集資等形式自籌資金，這樣上級政府提供了農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務“非稅”籌資的制度供給，這就是出現(xiàn)“三亂”的直接原因和形成農(nóng)民沉重負擔的制度安排。在上級主要是層次較高的政府與處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，中央政府為了防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外籌資的失控，出臺了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”收費政策和收費的上限，而不少基層政府卻利用各種借口、以相對于上級政府的信息優(yōu)勢、對農(nóng)民的合法強制力優(yōu)勢直接參與農(nóng)村“三亂”。當根據(jù)上級政府的政策征收的預算外收入能彌補上述預算時，農(nóng)村的“三亂”就不是必然現(xiàn)象，農(nóng)民的負擔就屬于合理負擔；當按政策標準仍不能彌補財政缺口時，名目繁多的收費甚至罰款（尤其是計劃生育罰款）成了第二財政，農(nóng)民稅費負擔量就難以明確界定。

　　在更為彰顯社會個體經(jīng)濟利益的市場經(jīng)濟體制影響下，基層政府公職人員對經(jīng)濟利益的訴求成為重要的目標選項。村集體組織在其組織成員大多追求從業(yè)機會成本最小化的情況下（不排除存在相當一部分有公益心的人員），加之組織資源的相當一部分在用于行使縣鄉(xiāng)政府的職能卻無政府相應的正式財政供給（鄉(xiāng)級政府的許多職能都是制度外的經(jīng)費支持，村集體的職能履行就更不用說了），在制度的驅(qū)使下和“貪瀆文化”的影響下，實際運轉(zhuǎn)的結(jié)果是村級組織的不少成員越來越多的向贏利型經(jīng)紀轉(zhuǎn)化，也就出現(xiàn)了歷史上早已存在的鄉(xiāng)村社會“委托代理”中代理的“敗德”現(xiàn)象，在一些地方，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“良紳”式的人士（即保護型代理）被劣紳型人物擠出鄉(xiāng)村政治舞臺。

　　中國特有的戶口管制造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構，也就有了城鄉(xiāng)二元的財政結(jié)構（包括二元的公共產(chǎn)品供給體制）。城市市民基本上不納稅，或者只須對超過免稅額的收入納稅，不會要求對城市提供的公共服務和公共設施等公共產(chǎn)品直接負擔大部分費用，甚至不必承擔任何費用，而農(nóng)民卻要對農(nóng)村最基本的公共設施繳費。2000年，中國城市居民年人均可支配收入達6280元（還不包括隱性收入和享受的福利），按工薪者的納稅起點800元計算，不須繳納所得稅，而農(nóng)民人均年收入為2253元（資料來源于2001年《中國統(tǒng)計年鑒》，其中還包括相當一部分實物折算），還要安排下年的生產(chǎn)投入，卻都要繳納各種稅費。同時，農(nóng)民繳納的稅費負擔卻在不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1994年征收農(nóng)業(yè)稅231.3億元，“三提五統(tǒng)”521億元，行政事業(yè)費、集資、基金、罰款等84.98億元，義務工和勞動積累工折算為391.05億元，每個農(nóng)民平均承擔稅費130元，隨著農(nóng)民負擔不斷加重，僅“三提五統(tǒng)”一項，1993～1998年由380億元增至729.7億元，年均增加13.9%，人均由44.6元增加到84元[5].

　　綜上所述，農(nóng)村的稅費問題是現(xiàn)行制度的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)有的財政制度決定了鄉(xiāng)級政府甚至縣級政府提供的公共服務和公共設施更多依賴低收入的農(nóng)民，農(nóng)民稅費負擔重的深層原因或者主要原因是已不適應宏觀經(jīng)濟形勢的財政體制安排，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的公共產(chǎn)品供給缺乏稅收的支持，在二元財政體制下地方政府不得不將公共產(chǎn)品供給成本向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。農(nóng)村的“三亂”只是形成農(nóng)民負擔沉重的表面現(xiàn)象。所以囿于農(nóng)村來談農(nóng)村稅費改革，在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制的框架內(nèi)從純財政的角度，通過技術層面的“費改稅”制度安排來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的利益分配關系，不會是治本之策，最多能起到揚湯止沸的作用（這可從歷史中找到部分答案）；而把農(nóng)民負擔過重的根源主要歸結(jié)為吏治腐敗，也是不夠嚴肅和負責任的認識，這種看法無疑把基層政府人員都推到對立面，對所有的政府官員進行了“有罪推定”，其實基層組織吏治的腐敗和官員難以有效約束的行為只不過對農(nóng)民負擔過重問題起了推波助瀾的作用。

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