國家獨(dú)資公司一般是提供公共品或具有公共品特征的產(chǎn)品的公司，有時也稱為“政府公司”或“國有公司”。對于這類公司，政府介入公司監(jiān)管是比較普遍的現(xiàn)象。那么，如何使這種監(jiān)管能夠更有效地促進(jìn)公司發(fā)展呢？這涉及到國有獨(dú)資公司的治理機(jī)制改革問題，而國有獨(dú)資公司治理機(jī)制改革的核心則是經(jīng)營者行為內(nèi)部制衡機(jī)制的改革。

　　經(jīng)營者選擇

　　人事控制是政府經(jīng)常采用的控制方式。然而，在一些國家，如奧地利、前聯(lián)邦德國、荷蘭，政府任免公司經(jīng)營管理人員卻并非總是直接的，而是在公司法中規(guī)定公司必須建立監(jiān)事會，由它來充當(dāng)政府與公司管理部門之間的緩沖器。譬如奧地利，政府沒有任命國有公司管理人員的正式權(quán)力，法律上對它的要求是任命其監(jiān)事會成員，該公司的最高級管理人員則由這個監(jiān)事會來任命。再譬如荷蘭，國家可以任命監(jiān)事會的全部成員，但是一旦任命，國家代表就具有了一種相對獨(dú)立于政府的地位。這種情況還適用于監(jiān)事會對公司管理委員會的任命。

　　那么，何種人能取得國有公司的監(jiān)事資格和最高管理職位呢？管理能力是最重要的，但政治因素通常也起一定的作用。從管理人員的出身看，許多是在其所在國有部門內(nèi)部選拔的，不少人還產(chǎn)生于特別技術(shù)訓(xùn)練學(xué)校。以西歐國家為例，在比利時，政府和國會選擇的人都是有能力的和有經(jīng)驗(yàn)的，但這些人也反映了居于統(tǒng)治地位的多數(shù)黨和種族的格調(diào)。在法國，國有公司高級管理人員中來自行政部門的比例很高。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，在327名大型國有公司的首腦中，有119名來自行政部門，占36.4％；有1／3的首腦是綜合技術(shù)訓(xùn)練學(xué)校培養(yǎng)的人才（亨利.帕里斯等， 1991 中文版，p.52）。法國在國有公司高級經(jīng)理選擇上的另一個特征是技術(shù)專家統(tǒng)治。這種專家有兩個來源：一是高級行政機(jī)構(gòu)；二是私營企業(yè)部門。后者對于公司的活力和效率具有強(qiáng)烈的信念。此外，法國比較重視公司高級經(jīng)理人員的連續(xù)性，在很多首度董事長是新任命的情形中，副手仍繼續(xù)留任。在瑞典，對國有公司高級經(jīng)理選擇的標(biāo)準(zhǔn)是保證公司在商業(yè)上的盈利性，或能達(dá)到公司尚未實(shí)現(xiàn)的盈利狀況，由此，瑞典的很多高級經(jīng)理是從私營部門選拔上來的。英國近些年的做法與瑞典相似，政府對來自私營部門的成功的企業(yè)家表現(xiàn)出一種偏愛，其目的是提高國有公司的生產(chǎn)率。前聯(lián)邦德國也是如此，它在任命國有公司的監(jiān)事會人員時，并非只挑選公職人員，而是從私營部門請來了大批專家就任這些職務(wù)。如1978年在由政府控制的國有公司的1670個監(jiān)事會席位中，有837 個席位是由非政府專家所占據(jù)的，占50.1％（亨利.帕里斯等，1991中文版，p.54）。

　　中國國有企業(yè)經(jīng)營者的任命和選擇與西方國家相比有很大不同。國有企業(yè)，不論是獨(dú)資企業(yè)還是控股公司，一般都有政府主管機(jī)關(guān)，國有企業(yè)的經(jīng)營者基本上是由政府主管機(jī)關(guān)直接任命，不存在類似西方一些國家監(jiān)事會那樣的中間“緩沖器”。許多大型國有企業(yè)的經(jīng)營者甚至由國務(wù)院直接任命，如中國一汽集團(tuán)，其董事長和總經(jīng)理（二者常常兼任）在行政級別上是副部級，由國務(wù)院直接任命；副總經(jīng)理在行政級別上是司局級，由主管機(jī)關(guān)直接任命。隨著政府機(jī)構(gòu)的改革，一些主管機(jī)構(gòu)被撤銷，對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)便移交給了相關(guān)的綜合部門。有些主管機(jī)構(gòu)如電力部、化工部等，則改組成了專業(yè)公司，如中國電力總公司、中國化工總公司等，這些公司實(shí)際上仍兼有原來的政府主管機(jī)關(guān)職能，其高層領(lǐng)導(dǎo)一般由國務(wù)院直接任命；總公司下屬各地方公司，則由總公司任命，或由當(dāng)?shù)卣块T任命。如云南紅塔集團(tuán)就兼有原云南煙草局的職能，其董事長由省政府任命。公司高層經(jīng)營者的來源，主要有兩個渠道：一是公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任；二是將其他國有公司的經(jīng)營者調(diào)任該公司。由于中國國有公司的經(jīng)營者是國家干部，因此基本上不存在從私營部門中調(diào)任的問題。由政府主管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化成的專業(yè)公司，其各級管理人員就是原政府主管部門各級管理人員，而且行政級別不變。由政府中獨(dú)立出來的國有公司，其領(lǐng)導(dǎo)人的任命與選擇與由政府主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化成的國有公司一樣，基本上也是原政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的國家工作人員。在工作作風(fēng)上，無論是原主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化的公司，還是從政府機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來的公司，國家機(jī)關(guān)作風(fēng)比較濃厚，對公司經(jīng)營不太熟悉，有的則不適應(yīng)。

 　 董事會構(gòu)成

　　在西方大部分國家，國有公司的董事會除了董事長一般由政府任命（并非一定是政府官員）外，主要有三個特點(diǎn)：其一是政府董事在董事會中占很大比重。如意大利工業(yè)發(fā)展組織的21名董事中有政府董事9 名。但在英國，政府認(rèn)為官員參與董事會，對全局而言并不重要，如英國鋼鐵公司在17名董事中只有2名政府董事，還被認(rèn)為是少有的有政府董事的公司之一。公司董事會中設(shè)政府董事，據(jù)說可以協(xié)調(diào)國有公司經(jīng)營與政府政策的關(guān)系，使之合理化。但同時也會產(chǎn)生兩個問題：一是政府代表既作為董事又作為政府官員的利益沖突；二是對公司管理自主權(quán)的限制。這對企業(yè)效率都是有影響的。其二是重視職工參與。如英國鋼鐵公司，職工參與管理已有很長的歷史，職工加入董事會的政府法令早在1978年就已通過。在其他國家，盡管職工董事人數(shù)不多，但職工參與管理卻是政府政策的一部分。如前聯(lián)邦德國薩爾茨吉特公司在21人的董事會中有2名職工代表，法國電力公司15人的董事會中有5名雇員代表。但要注意的一點(diǎn)是，在有雇員董事的案例中，利益沖突的問題特別突出。其三是設(shè)置職能董事。如英國鋼鐵公司和郵政總局，基本偏向于職能董事。設(shè)置職能董事，可以滿足管理中的專業(yè)需求，但另一方面卻又限制了權(quán)力當(dāng)局選擇董事的自由。因此，有些國有公司并不設(shè)職能董事，而主要由兼職董事和非職能董事組成董事會，同時，相應(yīng)地采取一些彌補(bǔ)“裂隙”的措施。如美國紐約和新澤西港務(wù)局，采取由一個權(quán)力很大的執(zhí)行董事和常務(wù)委員會相結(jié)合的方式，每個政府代表負(fù)責(zé)一至兩個委員會，每個委員會都有自己特定的工作內(nèi)容。意大利工業(yè)發(fā)展組織則有一個由國有資產(chǎn)部部長任命的包括主席、副主席和三個“專家”董事組成的執(zhí)行委員會，并授予這個委員會處理大多數(shù)管理事務(wù)的權(quán)力。通過長期的積累，這些委員會的專業(yè)水平可以相當(dāng)于一個職能中心（V.V.拉馬蘭德哈姆，1991中文版，第252～254頁）。

　　中國國有公司的董事會有兩種情況：一是不設(shè)董事會，這種情況僅限于部分國有獨(dú)資公司。二是雖設(shè)有董事會，但董事會成員皆為公司內(nèi)部人。據(jù)我們調(diào)查，第二種情況在中國的國有公司中非常普遍。政府之所以不派董事，我認(rèn)為有三個原因，一是公司領(lǐng)導(dǎo)人本就是政府官員，或者說是國家干部，他們的組織關(guān)系都在政府組織部門備案，并由政府組織部門定期對他們進(jìn)行考察和選擇；二是非控股的出資人沒有能力、也沒有動力選派自己的董事；三是公司都有黨委書記，黨委書記一般都是公司董事，盡管黨委書記是黨的代表，但在一黨制的條件下，黨委書記可以視為政府選派的代表，而不必再專門選派政府董事。

　　中國國有公司的董事會一般都由公司高中層領(lǐng)導(dǎo)和工會主席組成，職能董事非常少見，也基本沒有執(zhí)行董事。工會主席是作為職工代表進(jìn)入董事會的，但他們實(shí)際上是公司的管理人員，在董事會上很少代表職工利益。在許多公司，董事會只是一個虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，公司決策是由經(jīng)理辦公會或經(jīng)理委員會作出。重大問題的決策需上報國家有關(guān)部門。

　　改革方向

　　首先需要說明的一點(diǎn)是，中國的國有獨(dú)資公司不是公共品生產(chǎn)企業(yè)，競爭性企業(yè)占很大比例。對于國有獨(dú)資的競爭性企業(yè)，除了筆者一直主張的通過建立國有資產(chǎn)三級運(yùn)營體系進(jìn)行管理和經(jīng)營外，其他還包括退出國家控股或參股等形式，力爭在不遠(yuǎn)的將來，國家獨(dú)資公司基本上只限于公共品行業(yè)。因此，在這里也僅僅對公共品行業(yè)的國有獨(dú)資公司的運(yùn)營改革進(jìn)行討論。

　　中國自改革開放以來，主要是近十年來，政府對國有企業(yè)的監(jiān)管主要有四項(xiàng)規(guī)定：一是對企業(yè)資產(chǎn)的保值增值實(shí)施監(jiān)管；二是依照法定權(quán)限和程序，會同有關(guān)部門提出企業(yè)經(jīng)理的任免建議，或者決定企業(yè)經(jīng)理的任免和獎懲；三是會同有關(guān)部門提出監(jiān)事會的人員組成，需報上級主管部門審定的，則按照有關(guān)規(guī)定履行報審手續(xù)；四是向企業(yè)派出監(jiān)事會。

　　需要注意的是，這里的“監(jiān)事會”（以下稱為“國家監(jiān)事會”）有借鑒西方一些國家的做法之意，但在實(shí)踐中卻有本質(zhì)的不同。由政府向國有企業(yè)派出的“監(jiān)事會”完全是一種“派出組織”，其成員全部是政府官員；而西方一些國家其國有企業(yè)的監(jiān)事會更接近公司內(nèi)部的監(jiān)事會，也就是接近通常所說的監(jiān)事會，其成員不完全是政府官員，甚至主要不是政府官員，還有社會人士和私營企業(yè)經(jīng)營者。

　　對于公共領(lǐng)域的國家獨(dú)資企業(yè)，國家一般是實(shí)行管制，主要表現(xiàn)在進(jìn)入管制和價格管制，如在郵電、交通、金融等產(chǎn)業(yè)存在較高的政府管制，特別是郵電，更是高度的國家壟斷。在政府管制情況下，一方面企業(yè)產(chǎn)品價格由政府制定或核準(zhǔn)，定價高，顯示的效益就高，定價低，顯示的效益就低；另一方面，政府管制產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)規(guī)模和效益是靠國家力量來支持的，而不是或主要不是依靠市場競爭，這在相當(dāng)程度上掩蓋了企業(yè)真實(shí)的效率狀況。

　　顯然，不論是向國有企業(yè)派出監(jiān)事會，還是管制，都沒有超出行政監(jiān)管的“窠臼”。行政監(jiān)管的好處是直接、便利、見效快，但由于偏離市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，從而難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目的。所謂“見效快”，體現(xiàn)的不過是一種行政效率，而通常不是經(jīng)濟(jì)效率。政府管制面臨一個突出的問題，就是導(dǎo)致企業(yè)去設(shè)法擴(kuò)大其生產(chǎn)成本，比如聘用更多的人手，興建豪華的辦公室，大量發(fā)放工資和獎金，甚至把福利也攤?cè)氤杀?，因此國家?jīng)營企業(yè)的效率一般都是比較低的。至于政府向企業(yè)派出的監(jiān)事會，其作用可能也是微乎其微。其一，企業(yè)可能對監(jiān)事會敬而遠(yuǎn)之，或被架空，監(jiān)事會難以從企業(yè)獲得真實(shí)可靠的信息；其二，監(jiān)事會可能與企業(yè)內(nèi)部人合謀，共同欺騙政府；其三監(jiān)事會可能公正無私，對企業(yè)存在的問題嚴(yán)加追究和差別，但由于缺乏相應(yīng)制度上的激勵，企業(yè)的積極性會下降。在實(shí)踐中，有這樣一種“悖論”，即一方面形式上的行政監(jiān)管沒有弱化，而另一方面公司在實(shí)際上卻處于“內(nèi)部人控制”狀態(tài)。據(jù)對全國11個省市950家國有大中型企業(yè)的問卷調(diào)查，企業(yè)經(jīng)營者在回答企業(yè)虧損原因時，“行政干預(yù)過多”被列為九項(xiàng)選擇中的最后一項(xiàng)，權(quán)重僅為2％。就是說，行政控制弱化了，這使人感到費(fèi)解。其實(shí)，這與對監(jiān)事會的分析非常吻合。監(jiān)事會作為一級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在企業(yè)中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，很可能的結(jié)果是上述分析中的前兩種，或者被架空，或者與內(nèi)部人合謀，從而造成事實(shí)上的監(jiān)管力度下降。近幾年實(shí)行的稽查特派員制度其實(shí)是第二個“監(jiān)事會”，只不過它是臨時的，稽查特派員在一個企業(yè)的稽查結(jié)束，其作用也就告一段落，對最終解決國有企業(yè)問題不會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

　　但是政府在為國有企業(yè)提供政策優(yōu)惠方面，卻并沒有因?yàn)樾姓O(jiān)管在事實(shí)上的弱化而弱化。如提供優(yōu)惠貸款和平價原材料、用行政手段保護(hù)企業(yè)市場、優(yōu)先供應(yīng)專門人才、保障進(jìn)出口渠道等，這使它們的經(jīng)營環(huán)境往往要比其他企業(yè)優(yōu)越得多。如果取消這些優(yōu)惠，國有企業(yè)的虧損面和虧損率勢必會加大。

　　根據(jù)以上分析，對國有獨(dú)資企業(yè)的制衡或監(jiān)控應(yīng)著重于四個方面進(jìn)行進(jìn)一步改革：第一，適度放松政府管制，引入競爭機(jī)制；第二，監(jiān)事會成員要選擇部分社會賢達(dá)人士和成功的民營企業(yè)家，同時對他們給予適當(dāng)?shù)墓膭?，這種鼓勵不僅僅是物質(zhì)上的，社會地位可能更為重要；第三，經(jīng)營者選擇采取社會選拔方式，不應(yīng)局限于政府官員，成功的民營企業(yè)家也應(yīng)列為選擇對象；第四，董事會設(shè)職能董事和職工董事，以加強(qiáng)對企業(yè)專業(yè)技術(shù)和管理決策方面的制衡，但是對設(shè)立職工董事有一個前提，就是使工會成為獨(dú)立于政府和企業(yè)管理層的、真正代表職工利益的組織?？傊?，對國有獨(dú)資公司，要通過加強(qiáng)內(nèi)部制衡、引入競爭機(jī)制來促進(jìn)企業(yè)績效的最大限度地提高。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　1、（英）亨利.帕里斯等著，張翼湘， 魯奇譯《西歐國有企業(yè)管理》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社，1991

　　2、（英）V.V.拉馬蘭德哈姆著， 王海粟譯《國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)研究》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社，1991

　　3、高明華，《權(quán)利配置與企業(yè)效率》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991