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國外效益審計(jì)的啟示與開展中國特色效益審計(jì)的探索

來源: 彭華彰 編輯: 2008/07/16 16:00:35  字體:

  【摘 要】政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目效益審計(jì)在國外已經(jīng)實(shí)行多年,而我國尚處在起步階段,如何開展政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目效益審計(jì)也是我國審計(jì)理論界比較關(guān)注的話題,本文擬從我國效益審計(jì)的現(xiàn)狀、西方發(fā)達(dá)國家的效益審計(jì)發(fā)展之路,探討如何借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn),開展符合我國具體國情的效益審計(jì),促進(jìn)國家審計(jì)邁上新的臺階。

  【關(guān)鍵詞】審計(jì) 效益審計(jì) 國家審計(jì)

    一、我國效益審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

    近年來,為給開展效益審計(jì)提供依據(jù),我國開始了效益審計(jì)的相關(guān)立法工作,如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》中寫入效益審計(jì)的內(nèi)容:“旨在考察部門和單位申請的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用了多少、用在什么地方、取得了哪些效果”,這是地方性法規(guī)中對效益審計(jì)較為明確的表述。深圳市審計(jì)局根據(jù)這一條例在全國率先開展的較為成功的效益審計(jì)有:深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備使用管理情況的審計(jì)、深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)效益的審計(jì)、深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目效益的審計(jì)、深圳市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金管理使用效益的審計(jì)等??梢哉f,這是國家審計(jì)機(jī)關(guān)最早開展的有明確目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn)的效益審計(jì)實(shí)踐。

  審計(jì)署最近發(fā)布的《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中要求“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重,逐年加大效益審計(jì)份量,爭取到2007年,投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”,正式揭開了我國大范圍開展效益審計(jì)的序幕。

  當(dāng)前理論界對效益審計(jì)的概念有許多提法,效益審計(jì)的實(shí)踐也各有特點(diǎn),比較代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為,“效益審計(jì)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計(jì)”。所謂經(jīng)濟(jì)性:是以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源,即支出是否節(jié)約;效率性:是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出,即支出是否講究效率;效果性:是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果??偟膩碚f,只要圍繞著經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行,就可以認(rèn)為是抓住了綱要。我們認(rèn)為,效益審計(jì)是國家審計(jì)發(fā)展到一定階段的審計(jì)形式,是國家審計(jì)機(jī)關(guān)利用專門的審計(jì)方法和依據(jù)一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)公共政策、計(jì)劃、項(xiàng)目或組織是否已經(jīng)或正在按照經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求進(jìn)行,并根據(jù)評價(jià)結(jié)果提出可行性建議的一種審計(jì)行為。

  二、發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家效益審計(jì)的啟示

    西方國家由于受1929——1933年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,政府加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的管制。因政府開支日益膨脹,民眾要求對政府支出進(jìn)行效益審計(jì)的呼聲日高,因而從40年代中期開始,美國審計(jì)總署擴(kuò)大了審查范圍,開始進(jìn)行效益審計(jì)。1972年發(fā)布《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》,在世界政府審計(jì)史上,第一次提出了“效益審計(jì)”的概念。自此在美國帶動(dòng)下,許多國家的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)先后從單純的財(cái)務(wù)審計(jì)逐漸發(fā)展到效益審計(jì)。七十年代末期,加拿大審計(jì)長公署實(shí)行了一種名為“綜合審計(jì)”的現(xiàn)代效益審計(jì)方法。1986年4月16日,在澳大利亞召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第12屆國際會議上正式發(fā)表《關(guān)于效益審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》,提出了“效益審計(jì)”的概念。1997年10月在雅加達(dá)召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織第七屆大會和第六屆研討會上通過了《雅加達(dá)宣言——關(guān)于通過效益審計(jì)促進(jìn)有效率和有效果的公共管理的指導(dǎo)原則》,也提出了效益審計(jì)的概念。

  國外政府效益審計(jì)的產(chǎn)生主要基于以下兩個(gè)方面的原因:一是政府公共支出的日益增加和公營企業(yè)的不斷涌現(xiàn),使得人們對政府部門支出的效益越來越關(guān)注,二是民主意識的增強(qiáng)。隨著民主政治的逐步推進(jìn),人民民主意識的逐步增強(qiáng),人們從只要求取之于民有一定的限度,到關(guān)心所取使用的合規(guī)性,并進(jìn)而關(guān)注它的效益性,效益審計(jì)的發(fā)展恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

  各國效益審計(jì)產(chǎn)生的歷史背景不盡相同,各國的政治經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對效益審計(jì)的影響也不一樣,因而各國所進(jìn)行的效益審計(jì)從內(nèi)容、重點(diǎn)和形式也存在差異。但總的來說,效益審計(jì)具有以下幾個(gè)方面的共性:

  1、效益審計(jì)已成為各國政府審計(jì)工作的重點(diǎn)

    效益審計(jì)已成為許多國家政府審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)和主要的工作內(nèi)容。

  2、建立了比較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系

    西方國家大都制訂有詳細(xì)的效益審計(jì)準(zhǔn)則或指南。如美國審計(jì)總署的出版物《政府組織、項(xiàng)目和職能部門審計(jì)準(zhǔn)則》1981年修訂本中,制定了七條公共部門效益審計(jì)測試與評估準(zhǔn)則,對難以量化的標(biāo)準(zhǔn),建立了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn),并實(shí)行“金額化”法。隨著澳大利亞效益審計(jì)的不斷發(fā)展,澳大利亞國家審計(jì)署先后編制了《澳大利亞國家審計(jì)署效益審計(jì)手冊》、《效益審計(jì)業(yè)務(wù)指南》,從而使效益審計(jì)日益成熟,并走上規(guī)范化的軌道。

  3、效益審計(jì)的范圍廣泛且形式多樣

    西方政府效益審計(jì)對象一般包括行政事業(yè)單位,國家投資的公共項(xiàng)目和公共資金、公營企業(yè)等。效益審計(jì)的開展可以有多種形式,既可以作為單獨(dú)的一種形式開展,比如美、英、澳大利亞、日本、瑞典等國都是如此,也可以與財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)合進(jìn)行,比如,加拿大的綜合審計(jì)、印度的經(jīng)營審計(jì)就是其典型代表。

  4、運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)方法與手段

    效益審計(jì)中十分重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究,將一些科學(xué)理論,如信息論、系統(tǒng)論、控制論和概率論、數(shù)理統(tǒng)計(jì)等運(yùn)用到效益審計(jì)中,廣泛利用各方面專家的工作,增加效益審計(jì)的科技含量。審計(jì)手段上電子計(jì)算機(jī)的運(yùn)用十分普遍,不僅對電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)本身進(jìn)行審計(jì),也將計(jì)算機(jī)運(yùn)用于審計(jì)計(jì)劃、管理、計(jì)算、審計(jì)數(shù)據(jù)庫等方面。

  綜觀上述幾個(gè)國家效益審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展,比較我國當(dāng)前開展效益審計(jì)的現(xiàn)狀,我們可得到如下幾個(gè)方面的啟示:

    (1)效益審計(jì)不僅是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民主法制進(jìn)步的必然結(jié)果,也是促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主法制進(jìn)步的有效手段。

    (2)我國效益審計(jì)工作量占國家審計(jì)工作量的比重較低,我們應(yīng)加大效益審計(jì)力度,使效益審計(jì)成為國家審計(jì)工作的主流。

    (3)我國效益審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后,應(yīng)當(dāng)通過修訂《中華人民共和國審計(jì)法》,建立健全有關(guān)審計(jì)制度,規(guī)范審計(jì)主體和審計(jì)客體的行為,從制度上保證這項(xiàng)工作的開展,從而實(shí)現(xiàn)效益審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化。

    (4)在未來的審計(jì)實(shí)踐中,應(yīng)結(jié)合我國的具體國情,在把握對公共資金和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查并評價(jià)的前提下,在具體操作中建立特定的效益審計(jì)模式。

    (5)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi),我國的效益審計(jì)要以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn),促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益,維護(hù)國有資產(chǎn)安全。

  三、如何開展符合中國國情的效益審計(jì)

    (一)與傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)比較,效益審計(jì)有什么特征?

  傳統(tǒng)國家審計(jì)是以賬項(xiàng)為基礎(chǔ)的查錯(cuò)糾弊審計(jì),重點(diǎn)是審查被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)行為及其各項(xiàng)資料的真實(shí)性和合法性。目前,我國國家審計(jì)處于這一層次。這種審計(jì),只要指出問題在哪里就可以了,沒有必要給出什么建議,對就是對,錯(cuò)就是錯(cuò)。但是對于效益申計(jì),僅僅指出對錯(cuò)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

  我們從澳大利亞的一個(gè)效益審計(jì)案例來說明效益審計(jì)的特征,這項(xiàng)效益審計(jì)涉及的部門在預(yù)算制定與管理上與我國某些職能部門的預(yù)算制定與管理存在相似之處,我們可從這個(gè)效益審計(jì)的報(bào)告中得到啟示。效益審計(jì)報(bào)告的題目是《若干部門的預(yù)算制定與管理》(budget development and management within departments),是2004年澳大利亞審計(jì)署專門針對“教育與訓(xùn)練部”(department of education and training)和“基礎(chǔ)設(shè)施部”(department of infrastructure)的預(yù)算狀況進(jìn)行的審計(jì),以評價(jià)預(yù)算管理的效率和效果。這兩個(gè)部門都向政府提供商品和服務(wù),并從政府預(yù)算那里取得收入。預(yù)算管理是關(guān)系到這些部門工作好壞的核心工作,是他們制定工作計(jì)劃、資源分配和業(yè)績管理的基礎(chǔ)。澳大利亞國家審計(jì)署事前已經(jīng)制定了《內(nèi)部預(yù)算實(shí)務(wù)指南》(internal budgeting better practice guide),詳細(xì)列明了制定有效預(yù)算的8大要素,該文件成為審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)判斷的依據(jù)。審計(jì)師為此次審計(jì)制定的審計(jì)目的是:內(nèi)部預(yù)算是否與戰(zhàn)略計(jì)劃、政府的計(jì)劃要求相結(jié)合,以及是否得到本單位的財(cái)務(wù)支持;預(yù)算制定和管理過程是否有效率和有效果,以及預(yù)算技術(shù)和必要工具的使用情況;實(shí)際業(yè)績的監(jiān)督和報(bào)告機(jī)制,業(yè)績與預(yù)算對比是如何進(jìn)行分析的,信息如何用于監(jiān)督和報(bào)告,以及公共責(zé)任的充分性如何。

  此次效益審計(jì)的報(bào)告分為5章,分別是:概論,包括背景和結(jié)論兩部分;內(nèi)部預(yù)算和審計(jì),包括國家和部門內(nèi)部預(yù)算的制定過程、審計(jì)對象、審計(jì)目的與審計(jì)方法三部分;預(yù)算是否與經(jīng)營計(jì)劃相整合,主要是檢查內(nèi)部預(yù)算與戰(zhàn)略計(jì)劃、外部要求的整合情況;預(yù)算制定過程是否合理,按照澳大利亞審計(jì)署制定的內(nèi)部預(yù)算8大要素逐一進(jìn)行檢查;預(yù)算是否得到充分的管理和評價(jià),包括預(yù)算的修訂、實(shí)際業(yè)績與預(yù)算的對比的執(zhí)行情況等。

  從這份報(bào)告中我們可以得到以下幾點(diǎn)啟示:效益審計(jì)的具體目的因?qū)徲?jì)對象的不同而不同,并沒有一定之規(guī);為了使國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)深入到具體審計(jì)對象的實(shí)務(wù)工作中去,不至于流于形式,必須專門制定關(guān)于“良好業(yè)務(wù)的實(shí)務(wù)指南”,以便為具體開展審計(jì)工作、做出審計(jì)判斷提供依據(jù);每一部分都有情況說明和分析、改進(jìn)建議和被審計(jì)單位的反饋意見,這正體現(xiàn)了效益審計(jì)的建設(shè)性職能所在;審計(jì)報(bào)告中違法性審計(jì)已不再是報(bào)告的重點(diǎn),也沒有提出專門的表述和意見。

  從上面比較典型的效益審計(jì)案例看出,效益審計(jì)在審計(jì)對象、審計(jì)范圍、審計(jì)方法、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)報(bào)告內(nèi)容等方面有自己的特點(diǎn),這也是我們即將開展效益審計(jì)可以借鑒的地方。比較我國目前的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與國外的效益審計(jì)實(shí)踐,我們不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)的區(qū)別,總的來說,可以歸納如下幾點(diǎn):

  1、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的對象較為單一,而效益審計(jì)的對象較廣,幾乎沒有什么限制,可以涉及到與政府有關(guān)的各個(gè)方面,這對審計(jì)師提出了非常高的要求,要有廣博的學(xué)識。我們可以從澳大利亞公布的審計(jì)報(bào)告目錄窺見一斑。澳大利亞2004年已經(jīng)公布的審計(jì)報(bào)告有關(guān)于公共住房方面的、有關(guān)于公立醫(yī)院的急診管理的、有關(guān)于政府部門內(nèi)部預(yù)算的制定和管理的、有關(guān)于地方政府提供的社區(qū)服務(wù)方面的、還有關(guān)于農(nóng)作物病蟲害防治的,等等;2003年的審計(jì)報(bào)告涉及內(nèi)容也非常廣,包括:對政府監(jiān)獄需求評價(jià)、國家森林、改進(jìn)公立學(xué)校學(xué)生讀寫能力、政府電子數(shù)據(jù)獲得、消防、業(yè)績管理和報(bào)告、公立醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備管理、公立學(xué)校反吸毒教育、公共部門的風(fēng)險(xiǎn)管理,等等。2002年的審計(jì)報(bào)告包括如下若干方面:社區(qū)牙科服務(wù)、食品安全管理、危機(jī)狀態(tài)下人群的心理健康服務(wù)、空氣質(zhì)量、地方政府的道路管理、護(hù)士工作的強(qiáng)化計(jì)劃、政府吸引投資、大學(xué)的留學(xué)生,等等。

  2、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是以真實(shí)合法性為導(dǎo)向的,而效益審計(jì)是以特定目的為導(dǎo)向的,明確審計(jì)目的是搞好效益審計(jì)的第一要?jiǎng)?wù);

  3、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的判斷依據(jù)較為單一,如財(cái)務(wù)會計(jì)制度,而效益審計(jì)的判斷依據(jù)不盡相同,隨審計(jì)對象和審計(jì)目的的變化而變化,有的甚至還沒有特定的標(biāo)準(zhǔn),不得不借助于一般的行為規(guī)則加以判斷,審計(jì)師在審計(jì)報(bào)告中會說:“如果這樣做可能會更好些,……”。因此,要求效益審計(jì)師一定要在智慧和策略上勝對方一籌。

  4、在指標(biāo)使用上,財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)偏重于數(shù)量指標(biāo),而效益審計(jì)偏重于質(zhì)量指標(biāo)。

  5、在審計(jì)方法的使用上,財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)不大注重對事物本質(zhì)的分析,而效益審計(jì)則主要是使用分析方法來分析問題、查找原因、提出建議。如深圳市審計(jì)局對深圳市海上田園風(fēng)光旅游項(xiàng)目的審計(jì)中,就使用了保本點(diǎn)分析法以判斷該項(xiàng)目的經(jīng)營前景,很有說服力。

  6、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)只能是針對過去的事項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)證,而效益審計(jì)可以是對過去,也可以是對現(xiàn)在,甚至是對未來的事項(xiàng)進(jìn)行分析、評價(jià)和預(yù)測。

  7、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)也提出改進(jìn)建議,大多是關(guān)于建賬立冊方面的,也涉及內(nèi)部控制,主要還是會計(jì)控制,較為狹窄,而效益審計(jì)如果不提出可行的審計(jì)建議,只是進(jìn)行效益評價(jià),意義就不大了。因此,提出可行的審計(jì)建議是效益審計(jì)的核心工作之一,甚至是最重要的工作,而且必須有充分的證據(jù)表明建議是可行的。

  8、在審計(jì)程序上,效益審計(jì)對審計(jì)建議的落實(shí)情況必然非常重視,這就必須有后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié),而這是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)所不十分強(qiáng)調(diào)和要求的。

 ?。ǘ┬б鎸徲?jì)應(yīng)增加對國家及各部門各地方的政策制度的評價(jià)

    我國國家審計(jì)受西方國家審計(jì)傳統(tǒng)的影響,一直未對政策問題,提出明確的審計(jì)評價(jià)。從以往的審計(jì)報(bào)告來看,其結(jié)論主要有以下幾種:1.要求被審計(jì)單位自行糾正審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題;2.建議主管部門對存在的問題監(jiān)督糾正;3.就發(fā)現(xiàn)的問題建議有關(guān)部門從制度上加以完善和規(guī)范;4.將嚴(yán)重違法違規(guī)問題移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門立案處理。

  我國許多單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完整,對權(quán)力的制約和監(jiān)督比較薄弱,在一些領(lǐng)域中決策機(jī)制不完善,脫離實(shí)際,盲目決策,造成財(cái)政資金管理不規(guī)范、使用效益不高、損失浪費(fèi),審計(jì)部門必須對政府的政策進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)督和評價(jià)。目前,我國審計(jì)部門在完善制度建設(shè)方面正在發(fā)揮著重要作用,如從1998年到2002年的5年問,國務(wù)院各部門針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,制訂完善財(cái)務(wù)管理制度400多項(xiàng)。但這僅僅是第一步,審計(jì)部門可以走得更遠(yuǎn)。

  另外,我國在公共資金投資領(lǐng)域目前普遍存在低水平重復(fù)建設(shè),嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi),資產(chǎn)流失,建設(shè)市場不規(guī)范,投資效益差、效率低等問題。造成這種現(xiàn)象的不僅僅是工作水平問題,更主要的原因是投資管理體制不順,投資管理制度不完善,外部監(jiān)管不力,規(guī)范投資行為法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不健全,投資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不清。不能僅僅注重查處違紀(jì)違規(guī)問題,也并不是在審計(jì)后追究幾個(gè)人的責(zé)任就能夠解決這些問題的,必須圍繞政策法規(guī)制度來做文章。

  實(shí)際上,從理論上分析,審計(jì)也不可能離開制度建設(shè)和政策評價(jià)。審計(jì)結(jié)束后總要進(jìn)行原因分析,有些是執(zhí)行問題,而不少則是制度不足或制度缺陷,還有的則涉及到政府和部門的政策問題,審計(jì)部門對這些問題的想法就會自然而然地提出來報(bào)國務(wù)院,提出整改和調(diào)整意見。

 ?。ㄈ┬б鎸徲?jì)應(yīng)突出如何對地方各級政府部門的政策執(zhí)行情況以及政策制定本身進(jìn)行評價(jià)

    從審計(jì)的發(fā)展來看,審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步拓寬思路,積極實(shí)踐,將財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)緊密地結(jié)合起來。要在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、投資審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、企業(yè)審計(jì)中,重點(diǎn)揭露由于決策失誤、管理不善、失職瀆職造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失問題,促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益,維護(hù)國有資產(chǎn)安全有效和保值增值??磥恚覈鴮徲?jì)機(jī)關(guān)正準(zhǔn)備將國家審計(jì)的定位從揭露問題逐漸轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)控制和預(yù)防層次上。這樣做,效益審計(jì)的效果將得到加強(qiáng)。

  效益審計(jì)不僅僅是查漏補(bǔ)缺,在一定程度上,效益審計(jì)關(guān)注的是未來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的改進(jìn),是面向未來的審計(jì)。在評價(jià)效益的同時(shí),更側(cè)重提出促進(jìn)提高效益的建議,使效益審計(jì)更具有建設(shè)性?;诖耍覀兲岢隽藥c(diǎn)設(shè)想:

  1、效益的好壞不僅僅取決于是否正確執(zhí)行了政策,同樣與政策制定是否存在漏洞或政策制定本身的失誤有關(guān)。因此,審計(jì)工作同樣要關(guān)注政策制定過程中是否存在問題。由于政策執(zhí)行與變化的過程具有相對的延續(xù)性,審計(jì)人員可以利用在前一政策執(zhí)行后的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)來評價(jià)新的政策制定或變動(dòng)是否存在缺陷。

  2、對由國家財(cái)政資金、國債資金和各種國家基金投資的各類工程進(jìn)行審計(jì)時(shí),要對工程項(xiàng)目實(shí)行開工前、建設(shè)期、竣工決算全過程審計(jì)監(jiān)督,建立工程項(xiàng)目概算、預(yù)算、結(jié)算、決算和工程合同審計(jì)的同步介入,可對每一部分完成后的實(shí)際情況與預(yù)期值進(jìn)行比較和評價(jià),對相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行修正,不要等項(xiàng)目完工甚至已經(jīng)投產(chǎn)幾年后再進(jìn)行審計(jì)。

  3、對于重大政府支出項(xiàng)目,如凡是超過一定金額的政府采購合同和報(bào)廢處置項(xiàng)目,在招、評標(biāo)、合同簽訂、變更等過程的關(guān)鍵點(diǎn)都要進(jìn)行評審,及時(shí)、有效地降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),防止國有資產(chǎn)的流失,防范舞弊行為的發(fā)生。

  4、審計(jì)部門要將風(fēng)險(xiǎn)管理作為一項(xiàng)主要工作來做,幫助各級政府識別、防范、規(guī)避、控制和降低各種風(fēng)險(xiǎn)。在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí),使用定量和定性數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)風(fēng)險(xiǎn)模型,針對審計(jì)對象計(jì)算一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)值,進(jìn)而決定關(guān)注程度與重要性標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)部門要與各級政府一起制定“風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域計(jì)劃”,幫助發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),通過建立相應(yīng)的控制制度解決。

  5、上級對下級審計(jì)部門的業(yè)績衡量指標(biāo)不能只根據(jù)數(shù)量進(jìn)行評價(jià),如發(fā)布了多少審計(jì)報(bào)告、審計(jì)計(jì)劃的完成比例、審計(jì)預(yù)算的執(zhí)行情況等,應(yīng)該以審計(jì)部門對各級政府工作的改進(jìn)以及實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的貢獻(xiàn)大小為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),還要聽取被審計(jì)單位對審計(jì)部門的看法。

  四、我國開展效益審計(jì)應(yīng)完善的幾個(gè)外部條件

    1、創(chuàng)建良好的社會環(huán)境

    社會的民主意識、法制觀念和廉政意識等因素,直接影響政府效益審計(jì)工作,如果社會道德風(fēng)氣敗壞,缺乏誠信,審計(jì)機(jī)關(guān)不得不為確認(rèn)會計(jì)資料真實(shí)性付出額外的勞動(dòng),那么效益審計(jì)工作很難開展。因此必須要增強(qiáng)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的透明度,重視效率和工作業(yè)績。要提高預(yù)算支出單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識,強(qiáng)化由財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)向效益審計(jì)意識的轉(zhuǎn)變。另外,要加大對效益審計(jì)宣傳力度,提高黨政部門、人大、政協(xié)和有關(guān)責(zé)任單位對效益審計(jì)工作的認(rèn)識,為效益審計(jì)的開展作好輿論準(zhǔn)備,取得各方面的配合。只有這樣,才能為審計(jì)機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行審計(jì)提供保障。

  2、完善我國效益審計(jì)的規(guī)范體系

    這里所說的效益審計(jì)規(guī)范主要是包括效益審計(jì)準(zhǔn)則和其他規(guī)范。世界各國在效益審計(jì)規(guī)范建設(shè)方面都做出了積極的努力和嘗試。我國應(yīng)完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度,建立財(cái)政資金使用效益、效率、效果評價(jià)制度,加大執(zhí)法力度。國家效益審計(jì)面對市場經(jīng)濟(jì),必然要求運(yùn)作法制化、規(guī)范化。在《審計(jì)法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定國家效益審計(jì)種類、一般準(zhǔn)則、效益審計(jì)的現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則、效益審計(jì)的報(bào)告準(zhǔn)則以及效益審計(jì)工作指南,對審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)形式、審計(jì)組織、審計(jì)行為和審計(jì)報(bào)告等做出明確規(guī)定,為國家效益審計(jì)提供依據(jù)。

  3、轉(zhuǎn)變觀念,創(chuàng)新技術(shù)手段,提高審計(jì)工作效率,促進(jìn)效益審計(jì)的發(fā)展

    轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念,樹立知識化、信息化和價(jià)值導(dǎo)向觀念,要充分認(rèn)識到效益審計(jì)是世界各國審計(jì)發(fā)展的必然趨勢,逐步增加效益審計(jì)在政府審計(jì)工作中所占的比重,積累效益審計(jì)的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)用現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)和方法,提高效益審計(jì)工作效率。廣泛地應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù),大力研究、開發(fā)和推廣現(xiàn)代化審計(jì)技術(shù),促使審計(jì)手段的現(xiàn)代化水平與會計(jì)管理現(xiàn)代化水平同步發(fā)展。要制定更為周密的審計(jì)計(jì)劃,通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展效益審計(jì)活動(dòng)以提高審計(jì)效率,保證效益審計(jì)的質(zhì)量。

  4、以人為本,加速審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)

    審計(jì)人員要不斷地更新審計(jì)、財(cái)務(wù)會計(jì)、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理和計(jì)算機(jī)等方面的知識和技術(shù),掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù),樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力,以適應(yīng)效益審計(jì)的需要。一方面,要通過各種途徑培訓(xùn),使審計(jì)人員不僅具有財(cái)務(wù)會計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理、審計(jì)和法律等方面的知識,還要系統(tǒng)掌握系統(tǒng)論、控制論和信息論等現(xiàn)代科學(xué)管理方法。另一方面,大力引進(jìn)掌握其它學(xué)科豐富知識和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的專業(yè)人才,優(yōu)化審計(jì)資源配置,適應(yīng)效益審計(jì)開展的需要。

  5、做好效益審計(jì)的試點(diǎn)工作

    效益審計(jì)涉及面廣、難度較大,在當(dāng)前情況下首要是搞好試點(diǎn)工作。選擇公共財(cái)政、投資等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門,對資金投入、占用較大,政策性強(qiáng)及社會關(guān)注的焦點(diǎn)等項(xiàng)目,積極開展效益審計(jì)。如財(cái)政支出的重點(diǎn)是行政管理、國家安全、政權(quán)建設(shè)等政府運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)國家利益領(lǐng)域;科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等社會公益事業(yè)領(lǐng)域;社會保障、民政等國家救濟(jì)領(lǐng)域;大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等領(lǐng)域??蓮闹羞x出一些具有典型性的行業(yè)、單位或項(xiàng)目進(jìn)行效益審計(jì)。

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