最高審計機關國際組織在《利馬宣言———審計規(guī)則指導原則》中把國家審計劃分為財務審計和效益審計。財務審計也稱合規(guī)性審計，它是對被審計單位財政財務收支活動真實、合法性的審計；效益審計也稱績效審計，它是對被審計單位資源利用的經濟性、效率性和效果性進行審計，檢查和評價政策的執(zhí)行過程和執(zhí)行結果。無論合規(guī)性審計還是效益審計，促進資源有效配置、提高資金使用效益都是它們的根本目的。審計機關進行合規(guī)性審計，主要以真實、合法性為主，通過對問題的查處和糾正來提高效益；審計機關實施效益審計是在合規(guī)性的基礎上，主要從檢查和評價政策的執(zhí)行和執(zhí)行結果來提高效益。

　　我國國家審計制度是在改革開放、建立社會主義市場經濟體制的過程中建立和完善起來的。國家審計一誕生，效益審計就是國家審計機關的法定職責。但效益審計的開展卻是一個漸進的歷史過程，需要一定的條件。首先，被審計單位必須承擔經營和管理責任。一般認為，兩權分離條件下形成的受托經濟責任及對受托責任履行情況的考核是審計產生和發(fā)展的動因，當受托責任主要是受托財產的保管責任時，實施的審計就是合規(guī)性審計；當受托責任主要是經營和管理責任時，實施的審計就是效益審計。因此，被審計單位承擔經營和管理責任是審計機關開展效益審計的基本條件。其次，是人大、政府及社會公眾對效益審計的需求。國家審計機關受人大、政府及社會公眾的委托，對被審計單位公共資源的使用情況進行監(jiān)督，當資源使用的效益性成為主要問題受到人大、政府及社會公眾的關注時，國家審計才能開展效益審計。第三，審計機關具備效益審計的專業(yè)技能。被審計單位具有經營管理的職責和人大、政府及社會公眾具有評價這種職責的要求是效益審計實施的必要條件，審計機關開展效益審計與否還取決于其專業(yè)能力。只有審計機關具備了效益審計的專業(yè)能力，效益審計才能從可能變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　1983年，隨著國家審計機關的誕生，效益審計一直就是審計機關的法定職責。1983年國務院轉發(fā)的審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》關于審計機關的任務第三和第四條規(guī)定，“對國營企業(yè)、基本建設單位、金融保險機構，以及縣以上人民政府管理的相當于國營的集體經濟組織的財務收支，進行審計監(jiān)督，并考核其經濟效益。維護國家財經法紀，對嚴重的貪污盜竊、侵占國家資財、嚴重損失浪費、損害國家利益等行為，進行專案審計。”1985年國務院頒布的《關于審計工作的暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，審計機關“通過對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支，財政金融機構、企業(yè)事業(yè)組織以及其他同國家財政有關的單位財務收支及其經濟效益，進行審計監(jiān)督，以嚴肅財經紀律，提高經濟效益?！痹诘谖鍡l關于審計機關的主要任務中重申了《關于開展審計工作幾個問題的請示》的內容。1988年國務院頒布的《中華人民共和國審計條例》第二條規(guī)定，“審計機關對本級人民政府各部門、下級人民政府、國家金融機構、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位以及其他有國有資產單位的財政財務收支的真實、合法、效益，進行審計監(jiān)督。”第十三條進一步明確了效益審計的事項“（八）與財政、財務收支有關的各項經濟活動及其經濟效益；（九）嚴重侵占國家資產、嚴重損失浪費等損害國家經濟利益的行為。”1995年1月1日實施的《中華人民共和國審計法》第二條規(guī)定，“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門財政收支、國有金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照法規(guī)規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！?006年6月1日實施修訂后的《中華人民共和國審計法》第二條延續(xù)了修訂前第二條的內容，但在第一條中增加了“提高財政資金使用效益”的立法目的。

　　根據被審計單位承擔的經濟責任，人大、政府和社會公眾對被審計單位經濟責任的評價要求，以及審計機關進行效益審計的專業(yè)勝任能力的發(fā)展變化，我國審計機關在不同的發(fā)展時期，根據當時的實際情況，對效益審計進行了一系列的探索。主要有：

　　一是從審計機關成立初期就開始了對企業(yè)效益審計的探索。社會主義市場經濟體制的建立首先從國有企業(yè)的改革開始，國有企業(yè)改革圍繞放權讓利、承包制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度使企業(yè)承擔了相當大的經營管理責任，準確評價企業(yè)經營管理責任的履行情況成為決定企業(yè)改革成敗的關鍵。審計機關開展的針對承包制或任期制的企業(yè)審計，其根本目的就是評價企業(yè)經濟責任的履行，因此，企業(yè)審計實際上已經具有效益審計的成分。1978年12月，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的序幕，經濟體制改革首先從農村開始，以1984年中共十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》為起點，中國經濟體制改革的重心從農村轉移到城市，國有企業(yè)改革被確定為改革的中心環(huán)節(jié)。這一時期國有企業(yè)改革最突出的特點是政企職責分開，所有權和經營權分離。具體措施是推行租賃制、承包經營責任制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。承包制開始于1987年，到1991年初，95%的企業(yè)簽訂了新一輪承包合同。第二輪合同使承包制進一步完善，形成了包括經濟效益指標、發(fā)展?jié)摿χ笜撕推髽I(yè)管理指標在內的綜合配套的承包指標體系。1988年全國人大公布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》對承包制和租賃制、企業(yè)自主權、廠長負責制、政企關系等以法律的方式進行了規(guī)定。1992年國務院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》進一步明確了企業(yè)享有的十六條經營權和承擔的八條責任，并對企業(yè)與政府的關系進行了進一步的規(guī)范和明確。1993年十四屆三中全會提出“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是發(fā)展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向?！?994年國務院決定選擇100家大中型企業(yè)進行試點，至2000年，大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，國務院確定的及各地選擇的建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)2700家，絕大部分進行了公司制改革。圍繞國有企業(yè)改革大局，審計機關加強了對企業(yè)經濟效益的審計監(jiān)督，1986年在審計署發(fā)出的《關于開展廠長離任經濟責任審計工作幾個問題的通知》中明確規(guī)定了審計的內容：廠長任期內企業(yè)的財務收支是否合規(guī)合法，盈虧是否真實，經濟效益是否達到任期目標，國家資財有無損失浪費等。1988年審計署發(fā)布的《關于全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經營責任審計的若干規(guī)定》中也把承包經營目標的實現(xiàn)情況及企業(yè)經營者的經濟責任、國家資產的維護和增值、重大損失浪費等作為審計的重要內容。特別在1991年，審計機關強調了要深化重點企業(yè)審計，在真實合法的基礎上，逐步向檢查內部控制制度和經濟效益方面延伸，作出適當評價，促進經濟效益的提高。1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經濟責任審計暫行規(guī)定》，2000年審計署辦公廳印發(fā)的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》，也把被審計的企業(yè)領導人員所在企業(yè)資產、負債、損益目標責任制有關的各項經濟指標的完成情況作為審計的主要內容。承包制實施前的國有企業(yè)，基本上是黨和政府機構的附屬物，他們接受政府的生產指標，產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷、利潤實行統(tǒng)分統(tǒng)配，所有權與經營權不分，而且政企也不分。這種企業(yè)只有受托保管責任，沒有受托經營管理責任，這時的審計只是合規(guī)性審計。承包制使所有權與經營權實現(xiàn)了一定程度的分離，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立使所有權與經營權實現(xiàn)了徹底分離，企業(yè)領導人員承擔了相當大的經營管理責任，無論是人大和政府對企業(yè)改革的進一步決策，還是人民群眾對企業(yè)經營狀況的了解，都迫切要求知道企業(yè)履行受托經營管理責任的情況，審計機關對企業(yè)領導人員承包制或任期制的審計實際上已經有了效益審計的成分。

　　二是在多個領域開展了對專項資金項目，特別是國債資金項目的效益審計。舉辦公共工程或公共項目是市場經濟條件下，各國政府干預經濟、解決市場失靈問題的重要方式，我國政府也多次使用。特別是1998年以來，為了應對亞洲金融危機，擴大國內需求，拉動國民經濟快速增長，黨中央、國務院決定實施積極的財政政策，加快基礎設施建設。從1998年經全國人大批準，國務院決定增發(fā)長期建設國債1000億元起，到2003年已累計發(fā)行8000億元。這些國債資金的使用有明確的政策目標或效益指標，他們大多以項目的形式用于農林水利、交通、城市基礎設施建設、電網建設、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地、公共衛(wèi)生和教育、中央直屬儲備糧庫、經濟適用房、重點行業(yè)技術改造、重大項目裝備國產化和高新技術產業(yè)化等，到2000年累計安排國債項目6620個。全國人大高度關注這些資金的使用情況及其效益，為此，九屆全國人大常委會第十六次會議作出決定，要求審計署對1999年國債專項資金重點項目進行審計，審計署對這項工作專門制定了《1999年國債專項資金重點項目審計工作方案》，要求對項目概（預）算、資金來源、到位情況、初步設計、可行性研究、招投標管理、建設進度等方面進行審計，并客觀評價項目建成后的經濟效益和社會效益。審計機關對國債專項資金重點項目的審計不僅要審查國債資金使用的真實、合法性，而且也從項目管理的角度關注資金是否發(fā)揮了應有的作用、達到了預期的目的等效益性指標。由于項目的立項、建設和營運都有比較規(guī)范的程序和評價標準，對項目資金進行效益審計是國際上最先實施的領域和普遍的做法，我國審計機關對此也進行了積極的探索。

　　為探索項目資金效益審計的路子，審計署進行了認真規(guī)劃，并組織實施。如在審計署制定的《1999至2003年審計工作發(fā)展綱要》中提出了“積極開展對農業(yè)專項資金使用效果的審計，逐步建立對資金使用效果的審計評價指標體系，促進提高資金使用效益”、“探索評審資源環(huán)保政策的執(zhí)行效果”、“揭露和反映重復建設和盲目投資等問題，促進提高固定資產的投資質量和效益”等效益審計的目標。其效益審計成果在歷年的審計工作報告中也有反映。如1999年度查證的國家重點（專業(yè)）實驗室利用世界銀行貸款引進設備長期閑置、利用率不高，國家重點建設項目建成即報廢，虛報國債項目套取國家資金；2000年度審計工作報告中披露的16個?。▍^(qū)、市）1999年102個國債項目不嚴格執(zhí)行招投標制、工程監(jiān)理制和項目法人制的問題，40個公路項目中的36個沒有嚴格執(zhí)行招投標制和工程監(jiān)理制問題；2001年度審計工作報告中披露的鐵道部從國外購買的不合格鋼軌問題，虛報退耕還林試點完成量騙取各項補助問題；2002年度審計工作報告中披露的污水處理項目未按照計劃完工或開工、設備閑置的問題，機場建設布局不合理、建設標準和規(guī)模過度超前的問題等，實際上都是對效益的評價。

　　從1983年審計機關成立一直到2002年，由于被審計對象履行受托經營管理責任的有限性、經濟社會違規(guī)違紀問題的嚴重性和審計機關開展效益審計專業(yè)能力的限制，審計機關開展的審計項目主要以評價合規(guī)性為主，效益評價只是在合規(guī)性審計中予以關注，僅在2002年深圳市審計局組織實施了第一個單獨立項的國家效益審計項目———深圳市衛(wèi)生醫(yī)療設備及大型醫(yī)療設備使用管理績效審計。

　　三是在前期經驗的基礎上，全面推動效益審計的發(fā)展。2003年以來，各級國家審計機關根據自身的業(yè)務能力，適應審計環(huán)境的變化要求，不同程度地組織實施了單獨立項的效益審計項目。推動效益審計開展的外部條件主要有四個：第一，科學發(fā)展觀的提出及貫徹落實帶來的經濟增長方式、行政管理方式的轉變，使審計工作評價被審計單位的經濟責任成為必要和可能。在黨的十六屆三中全會上，黨中央首先提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出了全面貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，并按照科學發(fā)展觀的要求制定了“十一五”時期經濟社會發(fā)展的目標。貫徹落實科學發(fā)展觀就是要立足于節(jié)約資源、保護環(huán)境，使經濟增長中主要依靠資源投入向主要依靠資源利用率轉變，使經濟增長方式向集約型轉變，提高質量效益。貫徹落實科學發(fā)展觀要求政府部門從粗放式管理向績效管理轉變，并建立行政問責制度和績效預算制度。國家審計作為國家財政收支、財務收支的綜合經濟監(jiān)督機關，應當適應審計環(huán)境的發(fā)展要求，圍繞黨和政府的中心工作，在關注財政財務收支真實、合法性的同時，積極開展效益評價。第二，審計署審計工作報告披露問題的力度加大和審計公告制度的實施催生了審計機關的效益審計。2004年以來，審計署在審計工作報告中加大了披露問題的力度，這種做法被輿論界稱為“審計風暴”，并獲得了全國人大、中央政府和社會各界的普遍認同。人們在歡迎審計機關公開被審計單位問題的同時，也期望這些問題得到切實的糾正，實行問責制度，追究有關當事人的責任，避免類似問題的再次發(fā)生。與不到10%的違規(guī)資金相比，90%以上合規(guī)使用的資金效益顯得更加重要，因此開展效益審計就成為審計機關一項十分緊迫的任務。第三，法規(guī)制度的完善為效益審計評價指標體系的建立提供了可能。如2004年《國務院關于投資體制改革的決定》為進一步落實企業(yè)投資的自主權，對企業(yè)投資的核準制進行了進一步規(guī)范，備案制進一步完善。2004年《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》區(qū)分了項目前期、中期和項目竣工運營期的分階段績效評價，提出了從項目立項、可研、概算、建設過程、竣工決算、環(huán)境保護、后續(xù)運營等對項目進行全面評價，并提出了構建中央政府投資項目預算績效評價體系思路。2005年財政部發(fā)布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，對績效考評進行了進一步的規(guī)范。

　　此外，審計機關還為開展效益審計創(chuàng)造了必要的內部條件。一是為效益審計的開展進行了必要的理論準備。雖然效益審計對我國審計機關來說是新生事物，但國外開展效益審計最早可以追索到20世紀40年代，為了研究效益審計理論并借鑒國外的經驗，審計署有關單位組織翻譯了大量的效益審計著作、案例、準則及指南，組織科研人員探索適合中國實際的效益審計內容、方法。二是選拔和培養(yǎng)效益審計人才。為了開展效益審計，審計機關加大了錄用環(huán)保、水利、工程、農業(yè)等非財務專業(yè)人員的比重，對現(xiàn)有審計人員采取送到國外審計機關參加效益審計項目實踐或者聘請國外專家在我國辦培訓班的方式進行培訓，同時鼓勵審計人員學習MPA或第二專業(yè)。審計機關特別重視計算機人才的培養(yǎng)，針對審計業(yè)務特點，有針對性地開展計算機中級培訓，一大批人員獲得了中級證書，這些人才在審計實踐中已經發(fā)揮了重要的作用。三是審計機關在總結探索效益審計經驗的基礎上，出版發(fā)行了《政府效益審計案例選編》、《深圳效益審計案例選編》和《固定資產投資審計案例》等培訓教材，供審計人員在效益審計中參考。

　　最高審計機關和地方審計機關都對開展效益審計進行了規(guī)劃和部署。如《審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出了到2007年效益審計的工作量占整個審計工作量的一半左右的目標。

　　地方審計機關也結合各地的實際情況，制定了適合本地特點的效益審計規(guī)劃。一些地方審計機關以法規(guī)的形式把效益審計作為單獨的審計類型加以明確。如2001年頒布的《深圳經濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》，2003年頒布的《湖南省審計監(jiān)督條例》和《珠海經濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》，2005年頒布的《汕頭經濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》和《青島市審計監(jiān)督條例》等法律法規(guī)都明確提出了效益審計的要求。

　　2003年以來，單獨立項的國家效益審計項目涵蓋了財政審計、企業(yè)審計和經濟責任審計的各個方面。如審計署系統(tǒng)組織的開發(fā)區(qū)財稅政策專項審計調查、青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調查、失業(yè)保險基金效益審計、重點流域水污染防治情況審計、某公司經濟責任審計中的效益審計試點等。地方審計機關也組織開展了一些效益審計項目，如北京市西城區(qū)審計局開展的什剎海景區(qū)保護與更新改造資金效益審計、青島市開展的麥島污水處理廠效益審計、上海市審計局開展的政府利用外資環(huán)境保護項目效益審計、天津市審計局開展的天津市危舊房屋拆遷資金專項審計調查、江蘇省審計廳的某市長任期經濟責任審計中效益審計試點等。深圳市審計局從2002年組織實施第一個單獨立項的效益審計項目以來，至2005年累計完成了25個獨立的審計項目。特別是最近發(fā)布的《審計署2006年至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中對審計工作提出了“全面推進效益審計，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”的目標要求，并具體規(guī)定了每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右，專項審計調查為效益審計的主要方式，揭露嚴重損失浪費或效益低下和國有資產流失問題為效益審計的重點，促進提高財政資金使用效益和管理水平為效益審計的主要目標。

　　效益審計一直是審計機關的法定職責，審計機關對效益審計的探索隨著社會主義市場經濟體制的建立而開展，隨著社會主義市場經濟體制的完善而發(fā)展。當市場經濟體制從增強企業(yè)活力，實行承包制、股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度時，效益審計就在企業(yè)審計方面首先進行了探索；當我國政府實施積極的財政政策，增發(fā)長期建設國債，對市場進行干預時，國家審計開展了公共項目或公共工程投資的效益審計；當黨和國家的中心工作是堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展時，國家審計開展了對財政資金使用效益的全面監(jiān)督。隨著法律法規(guī)的完善和權利責任邊界的明確界定，使準確評價被審計對象的經濟責任成為可能；隨著科學發(fā)展觀和構建和諧社會的深入，人大、政府和社會公眾對財政資金的使用效益日益關注；隨著審計機關“人、法、技”建設的加強和效益審計技術方法的完善，審計機關開展效益審計的能力將進一步增強。我國的效益審計將通過微觀效益審計項目的全面開展，在政策評估、責任界定和資金安全等方面發(fā)揮更大的作用，進一步促進政策的完善、責任的履行和發(fā)展的和諧。