財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部控制審計(jì)行為

關(guān)于進(jìn)一步提升上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性的通知，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、證監(jiān)局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，財(cái)政部各地監(jiān)管局，各上市公司，有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所： 

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2020〕14號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕30號(hào)）等有關(guān)要求，加強(qiáng)對(duì)上市公司實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部控制審計(jì)行為，提升上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，強(qiáng)化資本市場(chǎng)領(lǐng)域財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下。 

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的重要意義 

近年來(lái)，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門，不斷健全企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，逐步建立了上市公司實(shí)施、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)、政府監(jiān)管推動(dòng)的內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)制，著力推動(dòng)上市公司提升內(nèi)部控制水平，上市公司實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范總體取得一定成效。但部分上市公司仍存在對(duì)內(nèi)部控制重視程度不夠、內(nèi)部控制缺陷標(biāo)準(zhǔn)不恰當(dāng)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和審計(jì)未充分發(fā)揮應(yīng)有作用等問(wèn)題。 

國(guó)發(fā)〔2020〕14號(hào)文件明確提出“嚴(yán)格執(zhí)行上市公司內(nèi)控制度，加快推行內(nèi)控規(guī)范體系，提升內(nèi)控有效性”。國(guó)辦發(fā)〔2021〕30號(hào)文件要求“進(jìn)一步明確會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、信息化建設(shè)等要求”。內(nèi)部控制特別是財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制，是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督、遏制財(cái)務(wù)造假、提高上市公司會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。有關(guān)地方和單位要高度重視，切實(shí)提升上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的有效性，充分發(fā)揮內(nèi)部控制在上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告中的控制關(guān)口前移、提升披露透明度、保護(hù)投資者權(quán)益等重要作用。 

二、提升上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性的重點(diǎn)領(lǐng)域 

針對(duì)當(dāng)前多發(fā)的上市公司財(cái)務(wù)造假和相關(guān)內(nèi)部控制缺陷，提升上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性，主要目標(biāo)是評(píng)估和應(yīng)對(duì)為迎合市場(chǎng)預(yù)期或特定監(jiān)管要求、謀取以財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的私人報(bào)酬化、騙取外部資金、侵占資產(chǎn)、違規(guī)擔(dān)保、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等動(dòng)機(jī)，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告信息作出虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的風(fēng)險(xiǎn)，特別是防范上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理層和實(shí)際控制人等“關(guān)鍵少數(shù)”的舞弊風(fēng)險(xiǎn)。主要包括以下重點(diǎn)領(lǐng)域。 

（一）資金資產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)舞弊和錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)資金資產(chǎn)管理舞弊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是關(guān)注為侵占資金資產(chǎn)、粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表等目的，偽造、篡改或銷毀原始憑證，隱瞞、截留或侵占收入，私簽支票，盜用印鑒，違規(guī)提現(xiàn)，虛列費(fèi)用，設(shè)賬外賬、小金庫(kù)，偽造或篡改銀行單據(jù)，資產(chǎn)私用，違規(guī)擔(dān)保等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注不相容崗位的有效分離，資金資產(chǎn)交易真實(shí)性，賬賬、賬證、賬實(shí)一致性等相關(guān)內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

2.加強(qiáng)資金資產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)賬戶及財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是關(guān)注貨幣資金、固定資產(chǎn)、在建工程、存貨、無(wú)形資產(chǎn)、長(zhǎng)期股權(quán)投資等報(bào)表項(xiàng)目或類別下資金與資產(chǎn)相關(guān)賬戶的發(fā)生額、準(zhǔn)確性、確認(rèn)時(shí)點(diǎn)、計(jì)量金額以及列報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注資金歸集管理、銀行賬戶管理、票據(jù)管理、支付與授權(quán)審批管理、資產(chǎn)管理、壞賬管理、擔(dān)保管理等控制措施的有效性。三是關(guān)注違規(guī)占用資金的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)大股東借款、擔(dān)保、投融資等活動(dòng)的審核、追蹤、預(yù)警和披露的控制。 

（二）收入相關(guān)舞弊和錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)收入確認(rèn)政策的合理性及其變更的控制。一是嚴(yán)格按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，評(píng)估收入確認(rèn)政策的合理性，針對(duì)不同產(chǎn)品銷售與服務(wù)提供方式所采用的具體確認(rèn)方法的合理性，確認(rèn)時(shí)點(diǎn)和確認(rèn)依據(jù)的合理性以及披露的收入確認(rèn)原則與實(shí)際確認(rèn)方法的一致性。二是關(guān)注對(duì)收入確認(rèn)會(huì)計(jì)政策變更程序的控制的有效性以及變更內(nèi)容的合理性。 

2.加強(qiáng)收入舞弊風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與控制。一是關(guān)注為粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表等目的虛增收入或提前確認(rèn)收入，為報(bào)告期內(nèi)降低稅負(fù)、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)等目的少計(jì)收入或延后確認(rèn)收入等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注客戶資信調(diào)查，交易合同商業(yè)背景的真實(shí)性，資金資產(chǎn)交易的真實(shí)性，銷售模式的合理性和交易價(jià)格的公允性等內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

3.加強(qiáng)收入相關(guān)賬戶及財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是結(jié)合上市公司的行業(yè)特性、商業(yè)模式、具體業(yè)務(wù)和交易模式等，充分關(guān)注應(yīng)收賬款、應(yīng)收票據(jù)、營(yíng)業(yè)收入等收入相關(guān)賬戶及其明細(xì)賬戶的完整性、準(zhǔn)確性、確認(rèn)時(shí)點(diǎn)、計(jì)量金額和列報(bào)等風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注客戶管理、銷售管理、定價(jià)管理、合同管理、往來(lái)款項(xiàng)管理、壞賬計(jì)提及核銷等內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

（四）投資活動(dòng)相關(guān)舞弊和錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)投資活動(dòng)舞弊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是關(guān)注為完成業(yè)績(jī)對(duì)賭、業(yè)績(jī)承諾、滿足股權(quán)激勵(lì)行權(quán)條件、符合市場(chǎng)預(yù)期業(yè)績(jī)等目的，以投資活動(dòng)為名進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表粉飾以及其他影響交易真實(shí)性、價(jià)格公允性的風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注對(duì)交易標(biāo)的真實(shí)性、交易價(jià)格公允性、交易信息披露真實(shí)完整性等內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

2.加強(qiáng)投資活動(dòng)相關(guān)賬戶及財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是關(guān)注投資活動(dòng)的論證與決策控制，包括對(duì)投資目標(biāo)、規(guī)模、方式、資金來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)與收益等進(jìn)行評(píng)價(jià)與控制，在立項(xiàng)與決策、評(píng)估與審計(jì)、交易價(jià)格確定、交易合同管理、股權(quán)轉(zhuǎn)讓辦理和會(huì)計(jì)核算等重要環(huán)節(jié)和領(lǐng)域建立并實(shí)施有效的內(nèi)部控制流程和控制措施。二是關(guān)注投資活動(dòng)相關(guān)的資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益等賬戶和列報(bào)等風(fēng)險(xiǎn)。三是關(guān)注投后管理內(nèi)部控制的有效實(shí)施，包括股權(quán)變更、債務(wù)管理、商譽(yù)減值測(cè)試及減值計(jì)提、擔(dān)保管理、人員委派與考核、股東事務(wù)管理等。四是關(guān)注對(duì)子公司或投資項(xiàng)目的管控，上市公司應(yīng)要求子公司或投資項(xiàng)目在規(guī)定的合理時(shí)間內(nèi)建立并有效實(shí)施內(nèi)部控制，以便追蹤監(jiān)控子公司或投資項(xiàng)目進(jìn)展，定期評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制缺陷，并強(qiáng)化整改落實(shí)和責(zé)任追責(zé)。 

（五）關(guān)聯(lián)交易相關(guān)舞弊和錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易舞弊風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與控制。一是關(guān)注通過(guò)復(fù)雜交易、規(guī)避關(guān)聯(lián)交易或利用關(guān)聯(lián)交易非關(guān)聯(lián)化等手段，影響關(guān)聯(lián)交易真實(shí)性、價(jià)格公允性，從而粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表或進(jìn)行利益輸送的風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)注交易商業(yè)背景的真實(shí)性、資金資產(chǎn)交易的真實(shí)性、銷售模式的合理性和公允性、關(guān)聯(lián)交易金額上限的合規(guī)性等內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

2.加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易列報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與控制。關(guān)注關(guān)聯(lián)方確認(rèn)與審批授權(quán)、交易類型、資金往來(lái)界定、定價(jià)管理、合同管理、信用管理和披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制流程和控制措施的有效性。 

（六）重要風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和重大風(fēng)險(xiǎn)事件相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)重要風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制。一是定期評(píng)估重要風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致的財(cái)務(wù)報(bào)告錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，尤其應(yīng)關(guān)注以復(fù)雜交易掩蓋業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和以表面上合法合規(guī)掩蓋實(shí)質(zhì)上違法違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)。二是針對(duì)重要風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)建立并持續(xù)完善閉環(huán)控制流程，強(qiáng)化合規(guī)論證、外部咨詢、集體決策、定期培訓(xùn)、加強(qiáng)監(jiān)控預(yù)警等控制措施，并定期評(píng)估控制效果。 

2.加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)因素和事件預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)與實(shí)施。當(dāng)內(nèi)外部重大風(fēng)險(xiǎn)因素變化或風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)能夠及時(shí)識(shí)別可能蒙受的資產(chǎn)損失、負(fù)面影響以及可能導(dǎo)致的財(cái)務(wù)報(bào)告錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。上市公司要制定重大風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告、披露等管理制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露信息，合理預(yù)計(jì)或有負(fù)債和其他財(cái)務(wù)報(bào)告影響，深入剖析原因，及時(shí)完善控制措施，避免風(fēng)險(xiǎn)事件再次發(fā)生并定期評(píng)估控制效果。 

（七）財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)與控制。 

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告流程相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是關(guān)注會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)估計(jì)選擇與變更、合并報(bào)表范圍確定、重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)處理、交易確認(rèn)時(shí)點(diǎn)、合并抵銷、披露事項(xiàng)等財(cái)務(wù)報(bào)告編制和審批流程，評(píng)估財(cái)務(wù)報(bào)告錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)所對(duì)應(yīng)控制措施的有效性。二是關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)告在收入和成本確認(rèn)、關(guān)聯(lián)交易、擔(dān)保、并購(gòu)重組、期后重大會(huì)計(jì)調(diào)整、持續(xù)經(jīng)營(yíng)等方面可能存在漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)、侵占上市公司利益等風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和控制的有效性。 

2.加強(qiáng)對(duì)與財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。一是實(shí)施有效的信息系統(tǒng)總體控制，確保信息系統(tǒng)操作的可追溯性。二是實(shí)施有效的信息系統(tǒng)應(yīng)用控制，包括對(duì)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立有效的訪問(wèn)權(quán)限管理、禁止不相容崗位用戶賬號(hào)的交叉操作以及建立實(shí)施不同信息系統(tǒng)之間的接口配置、系統(tǒng)配置、校驗(yàn)等其他重要的應(yīng)用控制。 

3.重點(diǎn)關(guān)注“關(guān)鍵少數(shù)”舞弊導(dǎo)致的財(cái)務(wù)報(bào)告重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，并建立有效的反舞弊機(jī)制。一是實(shí)施有效措施，確保上市公司與其控股股東、實(shí)際控制人及其關(guān)聯(lián)方不違反法律法規(guī)和公司章程干涉上市公司的運(yùn)作。二是形成有效機(jī)制，確保股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層在決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的分工和制衡，完善公司治理。三是明確董事會(huì)、管理層與相關(guān)部門在反舞弊工作中的職責(zé)權(quán)限，建立舞弊線索的發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)、調(diào)查、處理、報(bào)告和糾正程序，確保舉報(bào)、投訴渠道通暢。 

三、明確責(zé)任，加強(qiáng)組織實(shí)施 

（一）上市公司作為第一責(zé)任人，要確保財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效實(shí)施。上市公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范和本通知要求，建立健全內(nèi)部控制制度，科學(xué)、客觀認(rèn)定內(nèi)部控制缺陷，重點(diǎn)對(duì)上述7個(gè)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)認(rèn)定過(guò)程進(jìn)行清晰闡述，提高缺陷認(rèn)定的透明度，以便外部審計(jì)人員和投資者進(jìn)行評(píng)價(jià)。上市公司應(yīng)當(dāng)授權(quán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或履行內(nèi)部審計(jì)職能的機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督，保證其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性，對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷，應(yīng)及時(shí)向董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)報(bào)告，并督促整改。上市公司董事會(huì)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行上市公司信息披露相關(guān)規(guī)定，保證公開(kāi)披露的報(bào)告內(nèi)容不存在任何虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。 

（二）會(huì)計(jì)師事務(wù)所要發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，重點(diǎn)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在開(kāi)展財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)時(shí)，如擬信賴上市公司控制運(yùn)行的有效性，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)和實(shí)施控制測(cè)試，重點(diǎn)對(duì)上述7個(gè)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，獲取與審計(jì)相關(guān)的內(nèi)部控制在整個(gè)擬信賴期間運(yùn)行有效的審計(jì)證據(jù)，并保持職業(yè)懷疑，高度關(guān)注由舞弊導(dǎo)致的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)和管理層凌駕于控制之上的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)需要出具內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告的上市公司，會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)評(píng)估內(nèi)部控制存在的缺陷，對(duì)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制在特定時(shí)點(diǎn)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效性發(fā)表恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見(jiàn)。 

（三）政府監(jiān)管部門形成合力，強(qiáng)化對(duì)上市公司和會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管。財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成工作合力，加強(qiáng)對(duì)上市公司內(nèi)部控制有效性評(píng)估和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，重點(diǎn)關(guān)注上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性情況、內(nèi)部控制信息披露情況和內(nèi)部控制重大缺陷整改情況，加大對(duì)財(cái)務(wù)造假和審計(jì)舞弊案例的處罰力度，不斷增強(qiáng)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制有效性，持續(xù)提升監(jiān)管效能。